Pôr um preço à coerção económica

Como a UE pode tirar partido do seu Instrumento Anticoerção

Este Policy Paper é publicado pelo GTPO em parceria com a Fundação Robert Schuman, que o selecionou para a sua coleção « Schuman Papers ».

Lukas Schaupp, Associate Research Fellow, GTPO
Com contributos de Dimitri Zurstrassen, Adrian Forest e Rodman Afshar, GTPO

Sumário executivo

A relação económica da Europa com a China está a entrar numa fase mais conflitual. Em outubro de 2026, as negociações com Pequim produziram resultados tangíveis: a China aceitou moderar as exportações de veículos híbridos para a Europa, melhorar o acesso ao mercado para vários produtos europeus e dar maior previsibilidade às licenças de exportação de terras raras. Mas estas concessões respondem apenas a uma parte de um desequilíbrio muito mais vasto. A UE prepara, em simultâneo, um recurso acrescido a medidas de salvaguarda e a outros instrumentos comerciais em setores adicionais, enquanto a França e a Alemanha apelaram a um novo mecanismo de resposta rápida contra pressões económicas graves. À medida que a Europa se mostra mais disposta a defender os seus interesses económicos, tem igualmente de estar preparada para a possibilidade de a China responder não pela negociação, mas pela coerção económica.

A UE já dispõe de um instrumento concebido para responder a este tipo de pressão. O Instrumento Anticoerção (ACI) combina um leque alargado de contramedidas possíveis com um processo deliberadamente gradual de exame, diálogo e, apenas quando necessário, retaliação. Isto torna-o capaz de responder a diferentes formas e graus de coerção económica grave, desde pressões dirigidas a Estados-Membros ou setores individuais até confrontos agudos que exijam uma resposta rápida e vigorosa. O seu potencial não deve, por isso, ser exagerado pela habitual retórica da «bazuca comercial» («trade bazooka»), nem subestimado como demasiado pesado ou limitado para ter relevância. Com adaptações pontuais, o ACI poderia igualmente assegurar grande parte da função de resposta rápida que a França e a Alemanha parecem agora procurar num novo instrumento.

O que limita o ACI é, portanto, menos o leque de medidas que pode mobilizar do que a forma como os seus procedimentos estão organizados. A Comissão conserva uma ampla margem de discricionariedade quanto à abertura de um exame, enquanto a determinação formal da existência de coerção económica exige subsequentemente uma maioria qualificada no Conselho, apesar de nenhuma destas etapas impor custos económicos ao país terceiro. Isto permite que preocupações políticas com uma eventual retaliação entrem no processo antes de a retaliação estar efetivamente em cima da mesa, um problema particularmente agudo quando a coerção concentra os custos em apenas alguns Estados-Membros ou setores. Uma nova base de dados do GTPO, com 27 episódios publicamente documentados de coerção económica contra Estados-Membros da UE desde 2016, ilustra este problema. Em nenhum destes casos os Estados-Membros diretamente visados ou particularmente expostos constituíam a maioria qualificada necessária para uma determinação ao abrigo do ACI. Mesmo o caso mais amplo envolveu apenas sete Estados-Membros, quando são necessários 15, e 12 dos 27 Estados-Membros da UE não figuram de todo na base de dados.

O presente documento propõe, por conseguinte, uma reforma focalizada do ACI. O instrumento deve, antes de mais, ser normalizado enquanto resposta especializada à coerção económica. Nos casos em que os fatores pertinentes do artigo 2.º se prestem a uma avaliação quantitativa, as suas fases iniciais devem evoluir para um modelo mais assente em dados e semiautomático, semelhante ao da defesa comercial da UE, em que indicadores publicados desencadeiam a obrigação de examinar condutas potencialmente coercivas, em vez de deixar a abertura do processo inteiramente à discricionariedade política. A determinação formal da coerção deve passar do Conselho para a Comissão, ao passo que o controlo político deve aumentar à medida que o processo se aproxima da imposição de custos económicos efetivos. Uma maior solidariedade europeia deve ajudar a amortecer os custos desproporcionados suportados pelos Estados-Membros ou setores visados, e o procedimento deve ser simplificado de modo a poder avançar consideravelmente mais depressa em casos de genuína urgência.

Estas lições vão além do ACI. À medida que a segurança económica se torna uma componente mais central da política da UE, a Europa precisará de instituições capazes de agir coletivamente mesmo quando os custos da pressão externa se distribuem de forma desigual entre os Estados-Membros. Uma resposta europeia eficaz à coerção económica exige, assim, mais do que um arsenal crescente de instrumentos. As primeiras etapas processuais devem ser previsíveis e capazes de avançar sem negociações políticas repetidas, enquanto a discricionariedade política deve aumentar à medida que as decisões se aproximam da imposição de custos económicos reais. A mesma lógica é relevante para o mecanismo de solidariedade que a Comissão está atualmente a preparar. A experiência do ACI sugere que a solidariedade deve ser integrada desde o início na resposta europeia à pressão económica, para que custos fortemente concentrados não comprometam a capacidade de ação coletiva.

Agradecimentos. O autor agradece a Dimitri Zurstrassen os contributos substanciais e os comentários prestados ao longo de toda a elaboração deste documento, incluindo sobre as recomendações desenvolvidas na secção 5, e a Rodman Afshar e Adrian Forest o excelente trabalho de compilação e análise dos dados subjacentes às Figuras 1-3 e de desenvolvimento das visualizações que as acompanham.

1. Pôr um preço à coerção económica, não disparar uma bazuca

A relação económica da Europa com a China está a entrar numa fase mais conflitual. Em outubro de 2026, as negociações com Pequim produziram resultados tangíveis, incluindo um acordo para moderar as exportações chinesas de veículos híbridos, um melhor acesso ao mercado para vários produtos europeus e maior previsibilidade nas licenças de exportação de terras raras.¹ Ao mesmo tempo, a UE prepara um recurso acrescido a medidas de salvaguarda e a outros instrumentos comerciais, enquanto a França e a Alemanha apelaram a um novo mecanismo de resposta rápida contra pressões económicas graves.² A Comissão anunciou igualmente um novo mecanismo de solidariedade para os Estados-Membros confrontados com coerção económica ou retaliação comercial, a apresentar juntamente com a iniciativa DiversifyEU em dezembro de 2026.³ À medida que a Europa se mostra mais disposta a defender os seus interesses económicos, tem, por isso, de estar igualmente preparada para a possibilidade de a China responder não pela negociação, mas pela coerção económica.

A UE já dispõe de um instrumento concebido para responder a este tipo de pressão. No entanto, ainda antes de o Instrumento Anticoerção (ACI) entrar em vigor, já tinha adquirido uma alcunha.⁴ Durante as negociações legislativas, o instrumento proposto era já designado, em 2022, como a nova «bazuca comercial» («trade bazooka») da UE.⁵ Em setembro de 2023, a metáfora estava suficientemente enraizada para que o próprio Parlamento Europeu perguntasse, numa nota explicativa publicada pouco antes da adoção do instrumento, o que era exatamente esta nova «bazuca».⁶

A metáfora não é inteiramente descabida. O ACI dá à União acesso a um leque invulgarmente amplo de contramedidas económicas (formalmente, medidas de resposta da União), que vão de direitos aduaneiros e restrições ao comércio de mercadorias a medidas que afetam os serviços, o investimento, os contratos públicos e a propriedade intelectual.⁷ Nesse sentido, o instrumento confere à UE um considerável poder de fogo económico. E foi talvez até a ênfase dada a esse poder de fogo durante a fase de adoção do ACI que pode ajudar a explicar uma das alterações mais consequentes introduzidas durante as negociações legislativas. Pouco dispostos a conferir demasiado poder à Comissão através de um instrumento capaz de produzir consequências tão amplas, os Estados-Membros garantiram ao Conselho um papel substancialmente maior na determinação de saber se, à partida, existe coerção económica.⁸

Porém, a metáfora da bazuca cria também uma imagem enganadora do modo como o ACI realmente funciona. Uma bazuca tem um gatilho que, uma vez premido, gera consequências difíceis de reverter.

O ACI não faz nada disso. A abertura de um exame ao abrigo do artigo 4.º não impõe qualquer direito aduaneiro, não exclui uma empresa estrangeira dos contratos públicos nem restringe de qualquer outra forma o acesso ao mercado interno da UE. Dá início a um processo regulatório de avaliação jurídica e factual. Mesmo uma subsequente determinação formal da existência de coerção económica não impõe custos económicos e é seguida de diálogo com o Estado autor da coerção, da avaliação das respostas possíveis e de repetidas oportunidades de alcançar uma solução negociada antes de as medidas de resposta da União serem eventualmente impostas como último recurso.⁹ Mesmo então, o Regulamento exige que a Comissão pondere a eficácia, a proporcionalidade e o interesse mais vasto da União.¹⁰ O instrumento está, por conseguinte, concebido em torno de uma escalada gradual e não de um ato único de retaliação.

Os confrontos recentes mostram também como o ACI tem sido entendido na prática. Durante a segunda administração Trump, as ameaças pautais explicitamente ligadas às exigências dos Estados Unidos relativamente à Gronelândia suscitaram renovados apelos ao ACI, mas, em última análise, nenhuma ativação formal.¹¹ As restrições chinesas a fatores de produção estrategicamente importantes, incluindo as terras raras, suscitaram igualmente o debate sobre o papel potencial do instrumento.¹² Em ambos os contextos, o ACI surgiu no debate político, mas sobretudo como opção de último recurso, a considerar apenas depois de esgotados o diálogo e os meios menos conflituais de resolução do litígio.¹³ Isto faz sentido se a UE encarar o ACI como uma «bazuca»: ninguém no seu perfeito juízo quer fazer explodir a relação comercial com dois dos parceiros mais importantes da UE. Como estes exemplos mostram, porém, este entendimento enganador do ACI coloca o limiar para «premir o gatilho» a um nível notavelmente, talvez mesmo inatingivelmente, elevado.

Significativamente, nenhum dos episódios resultou numa proposta da Comissão ao Conselho de determinação formal da coerção, nem houve qualquer indicação pública de que a Comissão tivesse aberto um exame. Isto não significa que qualquer dos casos justificasse necessariamente a adoção de medidas de resposta. No caso da Gronelândia, a ameaça pautal foi retirada poucos dias após o seu anúncio, enquanto no caso dos controlos chineses à exportação de terras raras a sua qualificação como coerção económica na aceção do artigo 2.º teria sido, em si mesma, contestável, desde logo porque teria sido necessário demonstrar o nexo exigido com uma tentativa de influenciar um ato específico da União ou de um Estado-Membro. Em ambos os casos, contudo, a UE poderia ainda assim ter sinalizado desde cedo que a conduta estava a ser avaliada no quadro do ACI.

O debate entretanto evoluiu. Em 5 de outubro de 2026, o Presidente Macron e o Chanceler Merz propuseram um novo instrumento para uma «reação decisiva e sistémica» às distorções do mercado, a acionar por maioria qualificada invertida. Quatro dias depois, a Comissão alcançou um entendimento com a China nos termos do qual as exportações chinesas de veículos híbridos para a UE serão limitadas, alegadamente através de um teto quantitativo de 350 000 veículos no primeiro ano, sem desencadear uma retaliação chinesa imediata.¹⁴ Ambos os desenvolvimentos têm incidência direta no argumento deste documento. O primeiro confirma que a exigência de uma maioria no Conselho é amplamente entendida como o principal obstáculo a uma resposta europeia credível. O segundo sugere que uma perspetiva credível de ação coletiva pode garantir concessões antes de qualquer medida ser imposta.

Estes exemplos apontam para uma forma diferente de entender a principal utilidade do instrumento. Mais do que uma bazuca, o ACI deve ser entendido como um mecanismo de fixação de preço para a coerção económica exercida por países terceiros. Embora admita de bom grado que a metáfora da bazuca é o rótulo mais apelativo e que mais atenção atrai, sustento que a minha caracterização é analiticamente mais precisa. Mesmo uma determinação formal da existência de coerção económica continua a ser uma etapa inicial do processo. Sinaliza que a UE identificou coerção económica e dá início a um processo formal através do qual podem ser preparadas as respostas possíveis. Sem impor quaisquer custos do lado da UE, sinaliza ao país terceiro os custos esperados da continuação da coerção. Mas não predetermina até onde a União acabará por ir. Em vários momentos, o Estado autor da coerção pode mudar de rumo, as negociações podem ter êxito e a escalada pode parar. O que conta para a dissuasão não é, portanto, apenas o potencial destrutivo das medidas, mas saber se um país terceiro acredita que, uma vez ocorrida a coerção, a UE está disposta e institucionalmente apta a pôr este processo em marcha e a tornar a continuação da coerção progressivamente mais onerosa. Importa sublinhar que isto não exige nem a diluição da definição substantiva de coerção económica nem a automatização da escalada ao abrigo do ACI. Exige, contudo, que as fases iniciais do processo funcionem com previsibilidade suficiente para que condutas potencialmente coercivas não fiquem fora do quadro do ACI simplesmente por hesitação política.

O ponto mais geral é que o ACI combina dissuasão com uma flexibilidade considerável. As suas fases iniciais podem sinalizar que a continuação da coerção acarretará custos progressivamente maiores, sem predeterminar se esses custos acabarão por ser impostos. Mas a mesma arquitetura deixa igualmente à União o acesso a um vasto leque de medidas de resposta poderosas quando a sinalização e o diálogo falham. O ACI não deve, por isso, ser entendido nem como um instrumento que tem de permanecer inutilizado para evitar a escalada, nem como um instrumento cujo valor reside apenas na dissuasão gradual. Devidamente aplicado, pode oferecer tanto uma via estruturada para a desescalada como, quando as circunstâncias o exigirem, um caminho para uma ação económica vigorosa.

O documento desenvolve este argumento em quatro passos. Em primeiro lugar, explica por que razão a estrutura sui generis da UE a torna particularmente vulnerável à coerção económica assimétrica no atual contexto geoeconómico. Em segundo lugar, revisita a arquitetura jurídica do ACI e mostra que o instrumento é mais flexível do que a metáfora da «bazuca comercial» sugere, combinando uma escalada gradual com a capacidade de adotar contramedidas económicas substanciais. Em terceiro lugar, examina de que modo a atual estrutura decisória, tanto a ampla discricionariedade da Comissão quanto à abertura de um exame como o papel do Conselho na determinação da coerção económica, pode minar a credibilidade desse processo ao introduzir fricção política demasiado cedo. Por último, expõe como o ACI poderia ser normalizado e reforçado, tanto através do seu funcionamento ao abrigo do Regulamento em vigor como através de alterações legislativas pontuais que não precisam de esperar pela revisão formal prevista para 2028.¹⁵

2. Compreender o papel do ACI em tempos geoeconómicos

Antes de entrar nos pormenores técnicos do ACI, vale a pena considerar por que razão o atual contexto geoeconómico coloca um problema particular à UE. A coerção económica não é, naturalmente, um fenómeno novo. O que mudou nos últimos anos foi a medida em que a própria interdependência económica se tornou um instrumento de competição geopolítica. Nos termos de Babić, a relação entre mercados e poder político tem vindo a inverter-se: em vez de a política servir primordialmente os mercados, as redes de comércio, finanças, tecnologia e produção criadas ao longo de décadas de integração económica podem elas próprias ser mobilizadas ao serviço de objetivos políticos e de segurança.¹⁶ As restrições chinesas às exportações de matérias-primas estrategicamente importantes ilustram o mecanismo de base. A UE continua fortemente dependente do abastecimento chinês para vários fatores de produção críticos, incluindo os ímanes de terras raras, enquanto a China introduziu progressivamente controlos à exportação que afetam a grafite, o gálio, o germânio, as terras raras e as tecnologias associadas.¹⁷ O acompanhamento realizado pela equipa do Economista-Chefe da DG GROW da Comissão confirma a dimensão desta exposição. Dos 204 produtos em ecossistemas industriais sensíveis relativamente aos quais a UE é identificada como dependente do exterior, a China é o principal fornecedor de 64 e representa mais de metade do respetivo valor de importação combinado. No Índice de Vulnerabilidade Externa (EXVI) da DG GROW, a pontuação da UE é mais elevada precisamente nas matérias-primas (0,28 numa escala de 0 a 1, em que valores mais elevados indicam maior vulnerabilidade, contra 0,22 para o conjunto dos produtos industriais da UE e contra a pontuação da própria China de 0,24 nas matérias-primas).¹⁸ Tais dependências criam alavancas de pressão porque a perturbação económica pode impor custos difíceis de absorver ou de substituir no curto prazo.

A UE não é, contudo, apenas mais um ator economicamente interdependente. A sua estrutura sui generis cria uma vulnerabilidade adicional. O mercado interno e a política comercial comum conferem coletivamente à União um poder de mercado considerável, mas as estruturas económicas, as dependências externas e as preferências geopolíticas dos seus 27 Estados-Membros continuam a ser altamente heterogéneas. O mesmo choque externo pode, por isso, gerar níveis de exposição muito diferentes dentro da União. Um teste de esforço de prova de conceito da DG GROW sobre uma perturbação da extração e transformação chinesas de terras raras, por exemplo, revelou níveis de resiliência marcadamente diferentes entre empresas a montante situadas em diferentes Estados-Membros, nas cadeias de abastecimento de quatro grandes fabricantes europeus de turbinas eólicas: o índice médio de resiliência era próximo de 0,5 para a Irlanda, superior a 0,9 para a Chéquia, a Hungria, a Itália, a Polónia e a Suécia, e entre 0,8 e 0,9 para a Alemanha, a Dinamarca e a Espanha. ¹⁹ Um país terceiro que procure exercer pressão sobre a UE pode explorar precisamente estas diferenças, visando Estados-Membros individuais ou setores económica e politicamente salientes no seu interior, deixando outros comparativamente intocados.

O recente episódio da Gronelândia oferece uma ilustração invulgarmente clara do modo como essa exposição diferenciada pode traduzir-se em fragmentação política. Os direitos aduaneiros adicionais ameaçados pela administração Trump em janeiro de 2026 não eram dirigidos contra a UE no seu conjunto. Visavam especificamente a Dinamarca, a Finlândia, a França, a Alemanha, os Países Baixos e a Suécia, a par da Noruega e do Reino Unido, em resposta à sua conduta relativamente à Gronelândia. ²⁰ Vinte e um Estados-Membros da UE ficaram, assim, fora do âmbito imediato das medidas ameaçadas. Os países que suportariam os custos económicos previsíveis constituíam, portanto, apenas um subconjunto daqueles cujo apoio político seria, em última análise, necessário para uma resposta comum da UE. Além disso, as atitudes quanto à reação adequada divergiram: a França apoiou vigorosamente a ponderação da ativação do ACI, enquanto vários outros Estados-Membros deram maior ênfase ao diálogo e à necessidade de evitar uma escalada com os Estados Unidos.²¹ O episódio ilustra o problema estrutural mais amplo: a pressão económica pode distribuir-se de forma assimétrica pela União, ao passo que reconhecer e responder a essa pressão continua a exigir uma decisão política coletiva.

A assimetria é potencialmente ainda maior quando se têm em conta as diferenças de exposição económica e geopolítica. Os Estados-Membros não comerciam com os Estados Unidos, não recebem investimento deste país nem dependem dele em matéria de segurança na mesma medida ou da mesma forma. Um governo que avalia se deve apoiar uma resposta da UE pondera, por conseguinte, não só a solidariedade com os Estados-Membros diretamente visados, mas também os custos possíveis de uma retaliação para a sua própria economia e para a relação transatlântica no seu conjunto. O significado do episódio da Gronelândia reside, assim, menos em provar que os Estados Unidos conceberam deliberadamente a sua ameaça pautal para dividir a UE do que em mostrar com que facilidade uma pressão económica diferenciada pode produzir esse efeito. Um Estado autor de coerção pode concentrar os custos imediatos nos governos cuja conduta pretende alterar, enquanto os riscos políticos e económicos associados a uma resposta da UE se distribuem de forma muito diferente pela União.

A resposta da China ao inquérito da UE sobre os veículos elétricos subvencionados demonstra uma segunda versão, mais granular, do mesmo problema. A pressão pode ser concentrada em setores politicamente salientes de determinados Estados-Membros. À medida que o inquérito antissubvenções da UE sobre os veículos elétricos chineses avançava para a instituição de direitos de compensação, a China abriu inquéritos de defesa comercial que afetavam o brandy, a carne de porco e os produtos lácteos europeus.²² Os custos potenciais distribuíam-se de forma altamente desigual. O inquérito sobre o brandy era esmagadoramente relevante para a França, enquanto a exposição ao inquérito sobre a carne de porco se concentrava sobretudo em Espanha, seguida dos Países Baixos e da Dinamarca.²³ O inquérito sobre os produtos lácteos afetava, por sua vez, uma configuração diferente de interesses nacionais, sendo os Estados-Membros principalmente afetados a França (179 milhões de euros), a Itália (57 milhões de euros), os Países Baixos (53 milhões de euros), a Dinamarca (52 milhões de euros), a Espanha (46 milhões de euros), a Irlanda (45 milhões de euros) e a Alemanha (33 milhões de euros).²⁴ Ao mesmo tempo, a indústria automóvel alemã estava fortemente exposta ao mercado chinês e muito preocupada com a possibilidade de uma retaliação mais ampla.²⁵ A própria Comissão caracterizou posteriormente os inquéritos chineses como parte de um padrão mais vasto de ações comerciais retaliatórias em torno do litígio dos veículos elétricos.²⁶

Isto aponta para uma importante economia política da coerção económica. O alvo mais eficaz não tem necessariamente de ser o setor cuja perturbação maximiza o dano económico agregado. A pressão pode, pelo contrário, ser especialmente eficaz quando recai sobre uma indústria geograficamente concentrada, politicamente organizada, altamente visível e dependente do acesso ao mercado do Estado autor da coerção, enquanto os custos, para este, de restringir esse comércio permanecem controláveis. O conhaque francês ou a carne de porco espanhola encaixam potencialmente melhor nesta lógica do que medidas dirigidas indiscriminadamente à economia europeia. Em 2024, por exemplo, a Espanha era o maior exportador de carne de porco da UE para a China e tinha apoiado os direitos propostos sobre os veículos elétricos na votação consultiva inicial dos Estados-Membros; durante uma visita subsequente à China, porém, o Primeiro-Ministro Pedro Sánchez apelou a que a UE reconsiderasse a sua posição e sublinhou a necessidade de evitar uma guerra comercial.²⁷ Isto não demonstra que a pressão chinesa tenha causado a mudança de posição de Espanha, mas o ponto relevante é que concentrar custos económicos em grupos de interesse internos politicamente influentes pode plausivelmente alterar os incentivos dos governos nacionais e, por essa via, afetar a coligação da qual tem de emergir uma posição comum da UE para um eventual recurso ao ACI.

Estes exemplos revelam uma vulnerabilidade que vai além da mera dependência económica da UE face às grandes potências. A coerção económica pode diferenciar diretamente entre Estados-Membros e visar grupos de interesse internos politicamente influentes, cuja exposição varia dentro da União. Os Estados-Membros que suportam os custos imediatos da coerção, os que mais receiam os custos de lhe responder e aqueles cujo apoio é necessário para uma resposta coletiva da UE não têm de ser os mesmos. Neste sentido, a integração económica que confere à UE um poder de mercado coletivo considerável coexiste com uma fragmentação política que os países terceiros podem plausivelmente explorar visando-a de forma assimétrica.

O padrão não se confina a estes exemplos proeminentes. A Figura 1 cartografa 27 episódios publicamente documentados de pressão económica dirigida a Estados-Membros da UE identificáveis desde 2016. A base de dados destina-se a captar a distribuição dessa pressão pela União e não a formular uma determinação jurídica de que cada episódio constitui coerção económica na aceção do artigo 2.º do ACI. Fornece, ainda assim, uma indicação de quão desigualmente os custos imediatos da pressão geoeconómica se têm distribuído pela União.

Figura 1 – Episódios publicamente documentados de pressão económica dirigida a Estados-Membros da UE, 2016–2026

‡ Inquérito nominalmente dirigido a toda a UE; Estados-Membros mais expostos segundo a Comissão (SWD(2025) 231).

† Caso-limite (contratantes maioritariamente não UE; medida em tempo de guerra; restrições fronteiriças).

* Estimativa a partir do Eurostat Comext (conjunto de dados DS-045409): exportações de bens do(s) Estado(s)-Membro(s) visado(s) para o país autor da coerção no ano anterior ao episódio; totalidade dos bens quando não foram designados produtos, automóveis (HS 8703) para o n.º 3, vinho (HS 2204) para o n.º 25.

Âmbito e fontes. A base de dados abrange ameaças ou medidas publicamente documentadas que afetam o comércio ou outros interesses económicos, dirigidas a Estados-Membros da UE identificáveis e ligadas a uma escolha política específica da União ou de um Estado-Membro. Foi compilada e analisada por Adrian Forest e Rodman Afshar para este documento a partir de fontes oficiais, institucionais, empresariais e de imprensa publicamente disponíveis, complementadas por dados do Eurostat Comext para algumas estimativas de exposição. A base de dados não pretende ser um catálogo exaustivo da coerção económica, e a inclusão não constitui uma determinação jurídica de coerção económica ao abrigo do artigo 2.º do ACI.

Valores e fonte. Valores sem marcação tal como indicados pela fonte (dados de governos, da Comissão, de empresas e de imprensa). Base de dados: GTPO, compilada e analisada por Adrian Forest e Rodman Afshar (2026).

A distribuição é notavelmente desigual. Apenas 15 dos 27 Estados-Membros da UE figuram pelo menos uma vez na base de dados, enquanto 12 não figuram de todo. A França, a Alemanha, os Países Baixos e a Espanha surgem, cada um, em seis episódios. Importa sublinhar que esta concentração persiste mesmo depois de a base de dados ser alargada para além da China, de modo a incluir pressões provenientes dos Estados Unidos, da Bielorrússia, da Turquia, da Rússia, do Irão e da Argélia. A assimetria não é, portanto, um simples produto da estratégia de seleção de alvos de um único país autor de coerção.

Esta exposição desigual tem relevância institucional. Os Estados-Membros que suportam os custos imediatos da pressão económica não são necessariamente aqueles cujo apoio é necessário para uma resposta coletiva. A Figura 3 ilustra este problema comparando, para cada episódio, os Estados-Membros diretamente visados ou particularmente expostos com as duas componentes de uma maioria qualificada no Conselho. Mesmo os episódios comparativamente amplos deixam, em geral, a coligação imediatamente afetada muito aquém da maioria qualificada exigida para uma determinação ao abrigo do artigo 5.

As negociações sobre os veículos híbridos de outubro de 2026 apontam na mesma direção, a partir do ângulo oposto. Desta vez, a França, a Alemanha e a Espanha, os Estados-Membros mais expostos à retaliação chinesa no anterior litígio sobre os veículos elétricos, alinharam as suas posições, e Pequim aceitou um limite negociado às exportações de híbridos em vez de abrir novos inquéritos de defesa comercial contra produtos europeus politicamente salientes.²⁸ A coordenação entre os Estados-Membros mais expostos parece ter neutralizado a estratégia de seleção assimétrica de alvos acima descrita. O episódio não deve ser sobrevalorizado: a concessão servia também objetivos chineses, nomeadamente conter a concorrência destrutiva de preços entre os construtores automóveis chineses, e o comunicado chinês não menciona volumes nem calendário. Ilustra, ainda assim, o mecanismo em que assenta este documento: uma perspetiva credível e coletiva de custos pode alterar o cálculo de um país terceiro antes de qualquer medida ser adotada.

A estrutura graduada do ACI responde a este problema ao separar o reconhecimento da coerção e a sinalização dos custos previsíveis da questão política posterior de saber se esses custos têm efetivamente de ser impostos. Ao mesmo tempo, o seu amplo menu de medidas de resposta dá à União a capacidade de escalar substancialmente quando o diálogo falha. Num contexto geoeconómico em que este tipo de pressão se torna mais comum, porém, a UE precisa de ser capaz de identificar e processar casos graves de coerção económica sem exigir, à partida, um acordo sobre se a União está, em última análise, preparada para entrar num confronto comercial. As secções seguintes mostram que a arquitetura jurídica do ACI está já muito mais próxima desta lógica, mas também onde a sua conceção regulatória permite que a fragmentação política acima descrita interfira nesse processo desnecessariamente cedo.

3. Revisitar o funcionamento do ACI

O que importa, então, não é apenas o que o ACI permite à União fazer no fim do processo, mas com que credibilidade pode avançar entre as suas diferentes fases. O ACI não é uma arma de retaliação de utilização única, mas um processo faseado com sólidas salvaguardas jurídicas. Começa com o exame e a sinalização, passa por uma determinação formal da coerção e por um diálogo estruturado e, quando necessário, avança para medidas de resposta da União.²⁹ Esta arquitetura permite à UE tanto tornar cada vez mais visíveis os custos previsíveis da continuação da coerção como escalar para medidas económicas substanciais quando esses sinais falham.

No ponto de partida está a definição substantiva de coerção económica. Nos termos do artigo 2.º do Regulamento, existe coerção económica quando um país terceiro aplica ou ameaça aplicar uma medida que afeta o comércio ou o investimento a fim de impedir ou obter a cessação, a alteração ou a adoção de um determinado ato pela União ou por um Estado-Membro, interferindo assim nas suas escolhas soberanas legítimas. A Comissão e o Conselho devem ter em conta uma série de fatores contextuais, incluindo a intensidade e o impacto da medida, se esta se insere num padrão mais amplo de interferência, a medida em que interfere na soberania da União ou do Estado-Membro, se o país terceiro atua com base numa preocupação legítima internacionalmente reconhecida e se envidou previamente esforços sérios e de boa-fé para resolver a questão através de coordenação ou de resolução jurisdicional.³⁰

A definição é, portanto, ampla no sentido de que é capaz de captar formas muito diferentes de coerção económica, em vez de se confinar a um tipo específico de medida, mas não estabelece um limiar substantivo baixo. A interferência tem de atingir um grau suficiente de gravidade, qualitativa ou quantitativa, de modo que apenas a coerção económica com um impacto suficientemente grave ou uma ameaça suficientemente credível é abrangida pelo Regulamento. Isto garante que o ACI é dirigido a casos graves de coerção sem confinar a sua aplicação apenas aos confrontos geopolíticos mais excecionais. O critério é, por conseguinte, amplo e flexível quanto ao leque de condutas coercivas que pode captar, ao mesmo tempo que mantém um limiar significativo de gravidade antes de tal conduta ser qualificada como interferência nas escolhas soberanas legítimas da União ou dos seus Estados-Membros. O Regulamento não diz, contudo, como essa gravidade deve ser medida. O primeiro dos fatores do artigo 2.º, n.º 2 (intensidade, gravidade, frequência, duração, amplitude e magnitude da medida e o seu impacto no comércio ou no investimento) é, na sua essência, quantitativo, mas nenhum indicador ou valor de referência lhe está associado.

A realização desta avaliação pode ser descrita como a fase de exame e sinalização do ACI. Nos termos do artigo 4.º, a Comissão pode, por sua própria iniciativa ou mediante pedido devidamente fundamentado, examinar uma medida de um país terceiro a fim de determinar se estão preenchidas as condições do artigo 2.º, n.º 1. A Comissão deve atuar «de forma expedita», e o exame «não deve, em princípio, exceder quatro meses». ³¹ Importa sublinhar que se trata de um prazo indicativo e não de um prazo fixo. Quando a conduta em causa e as provas são claras, a Comissão pode concluir o seu exame substancialmente mais depressa, mas pode também demorar mais quando as circunstâncias o justifiquem. Esta flexibilidade permite à União gerir casos politicamente sensíveis, embora exames prolongados arrisquem enfraquecer o efeito de sinalização do instrumento. Decisivamente, a abertura de um exame limita-se a pôr em marcha um processo de avaliação jurídica e factual, sem comprometer a União com uma escalada irreversível.

Mais fundamentalmente, o artigo 4.º não obriga a Comissão a abrir um exame, nem sequer mediante pedido devidamente fundamentado de um Estado-Membro. O contraste com os instrumentos de defesa comercial da União é elucidativo. Ao abrigo do Regulamento anti-dumping de base, a Comissão tem de avaliar se uma denúncia apresentada pela indústria da União, ou em seu nome, contém elementos de prova suficientes e, quando esse limiar é atingido, dar início ao processo no prazo de 45 dias.³² Ao abrigo do ACI, pelo contrário, mesmo um pedido devidamente fundamentado não desencadeia uma obrigação equivalente de prosseguir. A Comissão conserva, assim, uma ampla discricionariedade quanto a saber se o processo de fixação de preço sequer se inicia. O primeiro guardião institucional do mecanismo não é, por conseguinte, o Conselho, mas a própria Comissão.

De um ponto de vista regulatório, prazos flexíveis desta natureza têm duas faces. Por um lado, tornam o ACI avesso à escalada, ao dar à Comissão tempo para reunir provas, avaliar os efeitos económicos da conduta do país terceiro e deixar espaço para o diálogo político. Por outro lado, demasiada flexibilidade pode enfraquecer aquilo que Ayres e Braithwaite descrevem como a capacidade do regulador de projetar uma «imagem de invencibilidade»: a expectativa de que, uma vez iniciado um processo regulatório, a não alteração da conduta em causa conduzirá a uma escalada adicional ou, nas palavras deste contributo, terá um preço.³³ Prazos em aberto podem enfraquecer esta expectativa, ao sinalizar aos países terceiros que o processo pode abrandar ou estagnar à medida que as circunstâncias políticas mudam. Em consequência, o ACI gere uma tensão entre preservar a flexibilidade e projetar determinação. Quando muito, porém, a fase de exame parece concebida para evitar a escalada e não para a produzir, uma vez que a sua abertura não acarreta consequências, enquanto a flexibilidade processual pode ser prejudicial à sinalização de determinação.

Como elementos adicionais da fase de exame e sinalização, a Comissão pode recolher informações de qualquer fonte fiável, incluindo os Estados-Membros, o Parlamento Europeu, os operadores económicos e os sindicatos, e pode procurar informações especificamente sobre o impacto da medida do país terceiro.³⁴ Quando adequado, pode igualmente publicar um aviso convidando as partes interessadas a apresentar informações e, se o fizer, o país terceiro em causa tem de ser notificado do início do exame.³⁵ Estes elementos públicos da investigação podem, por si só, contribuir para a dissuasão. Uma vez aberto um exame, as empresas, as indústrias afetadas e até os governos subnacionais do país autor da coerção têm um incentivo para avaliar onde poderá recair a eventual resposta da UE e que custos poderão suportar. Se concluírem que é provável que venham a ser alvo de medidas de resposta da União, podem, por sua vez, pressionar o seu próprio governo a cessar ou, pelo menos, a atenuar a conduta coerciva.³⁶ A fase de exame pode, portanto, começar a alterar a economia política interna do país autor da coerção antes de a UE ter imposto qualquer contramedida. Isto espelha também, em sentido inverso, o problema de ação coletiva identificado para a UE na secção anterior. Embora os países terceiros possam ser institucionalmente menos fragmentados do que a UE, raramente são atores económicos unitários, e interesses divergentes entre empresas, setores e regiões podem igualmente gerar pressão interna para a desescalada.³⁷

Só se a Comissão concluir, na sequência do seu exame, que as condições do artigo 2.º, n.º 1, estão preenchidas é que o processo passa à fase seguinte. Nos termos do artigo 5.º, a Comissão tem de apresentar ao Conselho uma proposta de ato de execução que determine formalmente a existência de coerção económica. Ao fazê-lo, tem de explicar de que modo as condições do artigo 2.º estão preenchidas e fixar um prazo indicativo, que em princípio não excede seis meses, para avaliar se estão preenchidas as condições para a adoção de medidas de resposta da União nos termos do artigo 8.º, n.º 1.³⁸ Mesmo nesta fase, porém, o Regulamento cria novas oportunidades de desescalada. A Comissão pode convidar o país terceiro a apresentar observações antes de formular a sua proposta³⁹ e pode propor que o Conselho solicite a reparação do prejuízo causado à União.⁴⁰ Em termos funcionais, isto permite à UE transmitir uma mensagem clara antes de quaisquer medidas de resposta serem sequer equacionadas: a Comissão considera a conduta coerciva e uma determinação formal aproxima-se.

É apenas depois de a Comissão ter chegado a esta conclusão que o Conselho entra diretamente no processo regulatório. Deliberando por maioria qualificada, tem de decidir se adota a determinação proposta, em princípio no prazo de oito semanas e, na ausência de um atraso justificado, no prazo máximo de dez semanas.⁴¹ Estes prazos são, uma vez mais, limites processuais máximos e não períodos de espera: quando existe uma maioria qualificada, nada no Regulamento impede o Conselho de agir consideravelmente mais cedo. Essa maioria qualificada exige o apoio de pelo menos 55 por cento dos Estados-Membros, atualmente pelo menos 15 em 27, que representem pelo menos 65 por cento da população da UE.⁴² Este é o ponto politicamente mais sensível do procedimento e, como se defende adiante, o seu estrangulamento institucional mais visível. Importa, contudo, sublinhar que mesmo uma determinação positiva do Conselho não impõe qualquer custo económico ao país terceiro. Não ativa direitos aduaneiros, não restringe o acesso ao mercado nem prejulga de qualquer outra forma a eventual resposta da União. Limita-se a estabelecer que existe coerção económica e permite que o processo avance para as fases subsequentes de diálogo, avaliação e, apenas se esses esforços falharem, eventuais contramedidas. O limiar político associado à determinação do artigo 5.º conjuga-se, portanto, de forma algo incómoda com as consequências relativamente limitadas que a própria determinação produz.

Uma vez ultrapassados estes obstáculos e feita a determinação da existência de coerção económica, o ACI entra naquilo a que chamo a fase de diálogo estruturado. Nos termos do artigo 5.º, n.os 9 e 10, a Comissão tem de informar o país terceiro e solicitar-lhe que cesse imediatamente a coerção económica e, se for caso disso, repare o prejuízo causado à União. O artigo 6.º exige depois que a Comissão proporcione uma oportunidade adequada para consultas com o país terceiro, com vista a obter a cessação da coerção e, quando pertinente, a reparação. O Regulamento prevê expressamente negociações diretas, a resolução jurisdicional internacional e outras formas de assistência de terceiros, como a mediação ou a conciliação.⁴³ Em paralelo, a Comissão tem de procurar suscitar a questão nas instâncias internacionais pertinentes, como a OMC, após consulta do Conselho quando adequado,⁴⁴ e pode cooperar com países terceiros afetados pela mesma coerção ou por coerção semelhante a fim de coordenar as respostas.⁴⁵

Importa notar que o Regulamento não impõe qualquer prazo rígido a esta fase de diálogo estruturado. Embora a Comissão tenha de indicar, logo na sua proposta ao abrigo do artigo 5.º, um prazo (em princípio não superior a seis meses) para avaliar se estão preenchidas as condições para medidas de resposta da União, o próprio artigo 6.º limita-se a exigir uma «oportunidade adequada» para consultas, enquanto o artigo 8.º se refere ao insucesso desses esforços num «prazo razoável». A Comissão conserva, assim, uma discricionariedade considerável sobre o ritmo da escalada, mesmo depois de a coerção económica ter sido formalmente determinada. Esta flexibilidade tem, mais uma vez, duas faces, pois enfraquece a imagem de invencibilidade regulatória, mas reforça ao mesmo tempo a conceção fundamentalmente avessa à escalada do instrumento. Em resultado, esta parte da arquitetura do instrumento torna claro que uma determinação formal da existência de coerção económica está ainda longe de equivaler ao início de uma guerra comercial. Pelo contrário, o ACI continua a escalar gradualmente, sinalizando agora de forma mais direta e através de vários canais que as medidas retaliatórias se aproximam.

Como acima referido, as medidas de resposta da União só ficam disponíveis quando os esforços anteriores ao abrigo dos artigos 5.º e 6.º não tiverem conduzido, num prazo razoável, à cessação da coerção e, quando solicitada, a reparação do prejuízo causado à União não tiver sido prestada. O artigo 8.º, n.º 1, acrescenta então duas condições cumulativas adicionais: as medidas têm de ser necessárias para proteger os interesses e os direitos da União e dos seus Estados-Membros no caso concreto, tendo em conta as opções disponíveis, e a sua adoção tem de ser do interesse da União, tal como determinado nos termos do artigo 9.º. Este último exige que a Comissão pondere a preservação das escolhas soberanas da União e dos Estados-Membros em confronto com os demais interesses em jogo, incluindo os dos Estados-Membros, dos operadores económicos, das indústrias a montante e a jusante e dos consumidores. Isto constitui uma salvaguarda adicional contra uma escalada desproporcionada, porque casos relativamente menores de coerção económica não justificariam contramedidas altamente perturbadoras pelo simples facto de o limiar do artigo 2.º ter sido atingido.⁴⁶ Ao mesmo tempo, a avaliação deliberadamente ampla do interesse da União deixa espaço para considerações estratégicas mais vastas.⁴⁷ Quando, por exemplo, a retaliação contra os Estados Unidos puser em risco interesses de segurança considerados mais importantes nas circunstâncias, o Regulamento não exige que a UE imponha medidas de resposta pelo simples facto de a coerção económica ter sido previamente determinada.

Só quando estas condições estão preenchidas é que o ACI entra na sua terceira fase, a mais claramente escalatória, a que chamo a sua fase de resposta, na qual são selecionadas e adotadas medidas de resposta da União concretas. Nos termos do artigo 8.º, a Comissão seleciona as medidas adequadas de entre as previstas no anexo I do Regulamento e tem de explicar tanto por que razão estão preenchidas as condições para agir como por que razão a resposta concreta é adequada à luz dos critérios estabelecidos no artigo 11.º. As medidas são adotadas por ato de execução da Comissão, segundo o procedimento de exame previsto no Regulamento (UE) n.º 182/2011, que rege o controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão.

Na prática, isto significa que um comité composto por representantes dos Estados-Membros emite parecer sobre o projeto da Comissão por maioria qualificada.⁴⁸ Se uma maioria qualificada apoiar o projeto, a Comissão tem de o adotar; se uma maioria qualificada se lhe opuser, a Comissão não o pode fazer.⁴⁹ O ACI opta igualmente pela forma mais restritiva do procedimento de exame disponível ao abrigo do Regulamento n.º 182/2011. Quando não se forma uma maioria qualificada nem a favor nem contra o projeto e o comité, por conseguinte, não emite parecer, a Comissão não pode adotar o projeto nessa fase.⁵⁰ Pode, contudo, apresentar ao comité uma versão alterada ou submeter a questão ao comité de recurso nos termos do Regulamento n.º 182/2011.⁵¹ O envolvimento dos Estados-Membros continua, por isso, a ser substancial mesmo nesta fase mais avançada.⁵² A diferença é que, ao contrário da determinação do artigo 5.º, este é o ponto em que a cautela política incorporada na estrutura decisória corresponde a uma decisão genuinamente escalatória, uma vez que a União está agora a decidir se, e através de que medidas, impõe custos económicos concretos ao país terceiro autor da coerção.

O Regulamento rodeia, contudo, este exercício de fixação de preço de salvaguardas jurídicas significativas. As medidas de resposta têm de ser proporcionadas e não podem exceder o nível do prejuízo causado à União, tendo em conta a gravidade da coerção, o seu impacto económico e os direitos da União e dos seus Estados-Membros.⁵³ Esta é mais uma prova de que o ACI não foi concebido para «fazer explodir» a relação económica com um país autor de coerção, mas para impor um preço calibrado pela conduta coerciva. Na seleção das medidas, a Comissão tem de dar prioridade à sua eficácia para induzir a cessação da coerção, minimizando simultaneamente os efeitos negativos sobre os atores da União, o ambiente de investimento, a inovação, os consumidores e outras políticas da UE.⁵⁴ Por outras palavras, o Regulamento incorpora o requisito bastante intuitivo de que a retaliação não deve infligir à UE custos superiores aos que inflige ao país terceiro que pretende influenciar. O ACI não foi, portanto, concebido para maximizar a dor; o seu objetivo é tornar os custos da continuação da coerção suficientemente credíveis para que um país terceiro que calcule racionalmente conclua que a conduta coerciva já não compensa, assegurando ao mesmo tempo que os custos adicionais impostos à União pela sua própria resposta permanecem proporcionados ao prejuízo que procura corrigir.

Além disso, o processo do ACI permanece reversível mesmo nesta fase tardia. Nos termos do artigo 8.º, n.º 6, as medidas de resposta da União têm, em princípio, uma data de aplicação diferida de até três meses, criando mais uma janela em que o país terceiro pode desescalar antes de quaisquer custos económicos serem efetivamente impostos. Isto permite também que a pressão gerada pelas medidas anunciadas atue sobre a economia política interna do país autor da coerção, dando às empresas, setores e outros atores potencialmente afetados um incentivo para pressionar por uma mudança de rumo. Se a Comissão receber informações credíveis de que a coerção cessou ou de que foram tomadas medidas concretas no sentido da cessação, a aplicação pode ser diferida por mais tempo. Se a coerção terminar antes de as medidas produzirem efeitos, o ato de execução tem de ser revogado.⁵⁵ Mesmo após a entrada em vigor das medidas, o artigo 12.º permite a sua suspensão, alteração ou cessação à medida que as circunstâncias mudam.

O ACI preserva, por conseguinte, vias de saída ao longo de todo o processo, o que torna difícil caracterizar mesmo a adoção de medidas de resposta como um ato irreversível de escalada. Esta conceção orientada para a desescalada não é, contudo, absoluta. Em casos devidamente justificados, o artigo 8.º, n.º 10, permite que as medidas de resposta se apliquem sem pedido prévio de cessação da coerção nem aviso prévio da sua aplicação, quando tal seja necessário para proteger os direitos e interesses da União ou de um Estado-Membro, em particular a eficácia das medidas. Além disso, quando a coerção assume a forma de uma ameaça, o artigo 8.º, n.º 11, prevê que as medidas de resposta da União se apliquem a partir da data em que a medida ameaçada do país terceiro for executada.

No seu conjunto, estas diferentes fases revelam um instrumento consideravelmente mais cauteloso, gradual e reversível do que a metáfora da «bazuca comercial» sugere. O ACI não passa diretamente da constatação da coerção à retaliação. Primeiro investiga e sinaliza, depois determina formalmente, em seguida dialoga e negoceia e, só em último recurso, avança para a imposição de custos económicos cuidadosamente calibrados. Mesmo nesse ponto, o Regulamento sujeita a retaliação à necessidade, ao interesse da União, ao envolvimento dos Estados-Membros, à proporcionalidade e a repetidas oportunidades de desescalada. Em termos regulatórios, o ACI já contém, portanto, a maior parte dos ingredientes de um mecanismo credível de fixação de preço, uma vez que permite à UE tornar cada vez mais visíveis os custos previsíveis da continuação da coerção antes de esses custos serem impostos. O seu impacto real depende, por conseguinte, menos da severidade das medidas disponíveis no fim do processo do que da capacidade da União de percorrer as fases anteriores com credibilidade suficiente para convencer os países terceiros de que a continuação da coerção terá, de facto, um preço.⁵⁶

4. Tornar mais credível o preço da coerção

O potencial do ACI depende, assim, não só dos custos económicos que a União é, em última análise, capaz de impor, mas também da sua capacidade de percorrer com credibilidade o processo que os precede. A teoria da regulação oferece uma forma útil de compreender esta dinâmica. A regulação responsiva concebe a aplicação da lei como um processo graduado e adaptável. Os reguladores devem, em regra, começar por formas de intervenção menos coercivas, como o diálogo e a persuasão, escalar quando estas não produzem uma alteração da conduta e desescalar de novo quando a cooperação surge.⁵⁷ Consequentemente, as medidas mais coercivas só raramente podem ser utilizadas, mas a sua disponibilidade, e a vontade demonstrada pelo regulador de avançar para elas quando necessário, é o que confere às fases anteriores grande parte da sua força. Responder à coerção com coerção é dispendioso e, por isso, geralmente secundário em relação ao diálogo, mas a ameaça de sanções tem ocasionalmente de ser concretizada para continuar a ser credível.⁵⁸

Nos termos do mecanismo de fixação de preço aqui desenvolvido, o preço associado à coerção económica não tem, portanto, apenas de ser suficientemente elevado; o país autor da coerção tem também de acreditar que a continuação da coerção cria uma perspetiva credível de que acabará por ter de o pagar.⁵⁹ Uma resposta potencialmente severa no fim do processo tem pouco valor dissuasor se os obstáculos institucionais que a precedem fizerem parecer improvável que esse ponto seja alcançado. A expectativa relevante não é a de que todo o exame acabe inevitavelmente em retaliação, mas a de que a continuação da coerção fará o processo avançar, a menos que o país terceiro altere a sua conduta.⁶⁰ Um país terceiro deve poder evitar pagar o preço cessando a coerção; se optar por manter a conduta coerciva, deve enfrentar um preço adequado por o fazer. O que não deve poder fazer é contar com as dificuldades políticas no interior da UE para impedir, desde logo, que o processo de fixação de preço avance.

Vista desta perspetiva, dois pontos do procedimento tornam-se particularmente importantes. O primeiro, e menos visível, é a discricionariedade da Comissão quanto a abrir, ou não, um exame ao abrigo do artigo 4.º. O segundo é o procedimento decisório previsto no artigo 5.º. A determinação formal da existência de coerção económica exige uma maioria qualificada positiva no Conselho, apesar de, como acima explicado, essa determinação não impor medidas de resposta nem comprometer a União com a sua adoção posterior.⁶¹ No entanto, é precisamente nesta fase comparativamente precoce que o ACI introduz um dos seus obstáculos políticos mais exigentes. Isto antecipa a cautela geopolítica para uma fase que diz principalmente respeito ao que deveria ser uma avaliação tecnocrática da conduta do país terceiro. A possibilidade de vir a impor custos económicos substanciais pode, assim, moldar as posições dos Estados-Membros antes de a União ter chegado ao ponto em que esses custos têm efetivamente de ser ponderados.⁶² Os dois filtros reforçam-se mutuamente. Uma Comissão que antecipa uma votação difícil no Conselho tem todas as razões para não abrir sequer um exame, de modo que a política esperada do artigo 5.º fica já incorporada na não-decisão ao abrigo do artigo 4.º.

Há aqui uma distinção importante entre duas questões que a conceção institucional do ACI arrisca confundir. A primeira é saber se uma medida de um país terceiro constitui coerção económica na aceção do artigo 2.º. Trata-se principalmente de uma avaliação jurídica e probatória, baseada nos critérios estabelecidos no Regulamento. A segunda é saber se, depois de feita essa determinação e esgotadas as oportunidades de diálogo, é adequado que a UE retalie nas circunstâncias do caso concreto. Esta última é inevitavelmente política. Pode exigir juízos difíceis sobre a exposição económica, as relações com o país autor da coerção, interesses mais vastos de política externa e de segurança e os custos que os Estados-Membros estão dispostos a suportar. Mas o Regulamento já proporciona um espaço considerável precisamente para estes juízos em fases posteriores. Os requisitos de necessidade e de interesse da União previstos nos artigos 8.º e 9.º, os critérios que regem a conceção das medidas ao abrigo do artigo 11.º, o envolvimento dos Estados-Membros através da comitologia e as repetidas oportunidades de suspensão ou cessação asseguram, todos eles, que o reconhecimento da coerção não torna a retaliação «automática» em qualquer sentido.⁶³

Nem a discricionariedade da Comissão na fase de exame nem o papel do Conselho ao abrigo do artigo 5.º precisam de carregar todo o fardo da cautela geopolítica. Pelo contrário, fazê-lo mina uma vantagem importante da aplicação graduada, em que passos de baixo custo no início do processo podem, por si só, alterar os cálculos do ator regulado. A finalidade de um exame ou de uma determinação formal não é ainda impor o preço da coerção, mas tornar esse preço progressivamente visível e credível. Cada passo comunica que a UE reconheceu a conduta, que o processo regulatório prossegue e que, a menos que a coerção cesse, poderá seguir-se uma ação com maiores consequências. Para que essa sinalização funcione, porém, estes passos iniciais têm eles próprios de ser suficientemente fáceis e previsíveis de dar. Se uma determinação ao abrigo do artigo 5.º já exige que os Estados-Membros resolvam as questões políticas associadas a um eventual confronto comercial, a União é efetivamente forçada a negociar as consequências da retaliação antes de a retaliação estar efetivamente em cima da mesa.⁶⁴ O resultado é paradoxal, pois as preocupações com custos que podem surgir no fim do processo de aplicação podem impedir a UE de dar precisamente os passos de menor custo que poderiam tornar desnecessário incorrer nesses custos. Um país terceiro que observe essa hesitação pode racionalmente descontar o preço associado à continuação da coerção, por mais formidáveis que as medidas enumeradas no anexo I possam parecer.⁶⁵

A sequência mais eficaz seria quase a inversa. A UE deveria poder percorrer as fases iniciais de sinalização sem fricção institucional desnecessária, permitindo que a perspetiva de custos progressivamente crescentes atue sobre os cálculos do país autor da coerção e dos atores internos desse país que os venham a suportar. Idealmente, esse sinal será suficiente e o processo para antes de ser sequer necessário resolver a questão politicamente difícil de saber exatamente quanta dor económica os Estados-Membros estão dispostos a suportar. Só quando a sinalização e o diálogo falham é que a União deveria ter de empreender essa negociação política mais difícil. Nesse ponto, o ACI já contém salvaguardas extensas, incluindo a necessidade, o teste do interesse da União, a proporcionalidade, o envolvimento dos Estados-Membros na adoção das medidas de resposta e repetidas oportunidades de desescalada.⁶⁶ Em conjunto, estas salvaguardas são suficientes para impedir uma escalada económica ou geopoliticamente prejudicial. O problema institucional não é, portanto, um controlo político insuficiente sobre a retaliação, mas o exercício prematuro desse controlo. Tornar o processo institucional de determinação da coerção mais fácil de percorrer não baixaria o limiar substantivo da coerção nem tornaria a retaliação automática. Reforçaria, antes, a expectativa de que a continuação da coerção fará o processo avançar, deixando a necessidade e a conceção de qualquer resposta eventual para as fases posteriores do ACI.

Uma determinação tecnocrática pressupõe, porém, inputs tecnocráticos. Se a avaliação do artigo 2.º deve ser tratada como uma constatação jurídica e probatória, as provas têm de ser produzidas de uma forma que os Estados-Membros, os operadores económicos e os países terceiros possam antecipar. Grande parte delas já existe. O Supply Chain Analytics Hub da DG GROW combina uma cartografia estrutural das dependências estratégicas da UE, um Índice de Vulnerabilidade Externa (EXVI) compósito e um sistema de alerta de alta frequência, o Supply Chain Alert Notification (SCAN), que acompanha os preços e as quantidades de importação ao nível do produto com base em dados de vigilância aduaneira; a mesma metodologia informa a Task Force de Vigilância das Importações da DG TRADE, que monitoriza os riscos de desvio de fluxos comerciais.⁶⁷ A ligação com a política de segurança económica está já estabelecida ao nível da estratégia. A Estratégia Europeia de Segurança Económica de 2023 identificou a instrumentalização das dependências económicas e a coerção económica como uma de quatro categorias de risco, e o SCAN tem desde então sido utilizado nas avaliações de risco das cadeias de abastecimento daí resultantes. A Comunicação Conjunta de dezembro de 2025 sobre o reforço da segurança económica da UE vai mais longe: enumera o ACI entre os instrumentos destinados a dissuadir a coerção, define indicadores de dependências de alto risco e anuncia um Polo de Informação sobre Segurança Económica que assentará em instrumentos de monitorização existentes, como o SCAN, incluindo um mecanismo de informação rápida sobre os fluxos comerciais.⁶⁸ O que ainda falta é uma ligação formal entre esta capacidade de monitorização e a abertura de um exame ao abrigo do artigo 4.º. Nenhum destes instrumentos foi concebido para o ACI. Em conjunto, porém, poderiam medir o primeiro e mais quantitativo dos fatores do artigo 2.º, n.º 2 (a intensidade e o impacto de uma medida de um país terceiro) de forma muito mais sistemática do que um exame ad hoc o faz hoje. A secção seguinte apresenta recomendações para uma eventual revisão do Regulamento.

5. Recomendações para um ACI mais credível

A análise acima sugere que o ACI não sofre principalmente de falta de poder económico.⁶⁹ Do mesmo modo, a sua arquitetura jurídica não exige uma reformulação de fundo. Pelo contrário, o Regulamento já prevê um processo cuidadosamente graduado através do qual a União pode identificar a coerção, sinalizar que a continuação da conduta terá custos, procurar soluções negociadas e, apenas quando necessário, impor medidas de resposta proporcionadas. O desafio é fazer com que esta arquitetura funcione com mais credibilidade e previsibilidade quando ocorre coerção económica suficientemente grave. Normalização, neste sentido, não significa recorrer rotineiramente ao ACI em litígios comerciais ordinários. O artigo 2.º, lido em conjugação com o considerando 15, já impõe um limiar substantivo significativo, segundo o qual apenas a coerção que atinja uma gravidade qualitativa ou quantitativa suficiente é abrangida pelo Regulamento. Antes, quando uma conduta suscita de forma plausível coerção económica dessa importância, a abertura de um exame e, quando as condições jurídicas estejam subsequentemente preenchidas, a determinação formal da existência de coerção não deveriam, em si mesmas, ser tratadas como um ato extraordinário de escalada.

As recomendações que se seguem operam a vários níveis. Em primeiro lugar, a UE deve normalizar conceptualmente o ACI como resposta especializada à coerção económica grave, e não como uma «bazuca comercial» excecional. Em segundo lugar, a abertura de um exame deve tornar-se mais baseada em regras e previsível. Em terceiro lugar, a determinação formal da coerção deve ser devolvida à Comissão, ao passo que o controlo político aumenta à medida que o processo se aproxima de contramedidas efetivas. Em quarto lugar, mecanismos de solidariedade europeia devem amortecer os custos assimétricos que a coerção e a resposta da União podem impor aos diferentes Estados-Membros. Por último, o ACI deve tirar maior partido da flexibilidade processual que já contém e, através de uma alteração pontual, adquirir uma via acelerada mais clara para casos excecionalmente urgentes.

Recomendação 1: Normalizar o ACI como instrumento para a coerção económica grave

A UE deve finalmente deixar para trás a «bazuca comercial». A metáfora pode ter ajudado a comunicar a importância do instrumento durante o processo legislativo, mas arrisca-se agora a tornar-se um obstáculo à sua utilização eficaz. Quem dispara uma bazuca comercial metafórica tem de estar preparado para consequências destrutivas. Como este documento mostrou, isso pouco se assemelha ao funcionamento efetivo do ACI. A abertura de um exame não impõe retaliação. A determinação da existência de coerção económica não impõe retaliação. Mesmo depois dessa determinação, o Regulamento exige diálogo adicional e proporciona um espaço considerável para que o país autor da coerção mude de rumo antes de as medidas de resposta serem adotadas ou aplicadas. O ACI é melhor entendido como um instrumento comercial especializado que põe um preço à coerção económica e cuja eficácia depende do funcionamento previsível destas diferentes fases.

Mudar a linguagem em torno do instrumento é mais do que uma questão de apresentação. A forma como o ACI é entendido molda o limiar político para a sua utilização. Se a abertura do procedimento é rotineiramente descrita em termos drásticos, tanto os Estados-Membros como os atores económicos afetados têm razões para avaliar até as suas fases iniciais por referência às potenciais consequências de um confronto comercial em grande escala. O mesmo sinal é enviado para o exterior, onde a abertura de um exame pode ser interpretada pelo país terceiro como um ato extraordinário de escalada e não como o início de um processo regulatório estruturado. Uma conceção de aplicação graduada oferece uma expectativa diferente. Um exame ou uma determinação comunicam que a UE identificou uma conduta potencialmente coerciva e que a continuação da coerção aumentará progressivamente a probabilidade de consequências económicas. Não implicam que essas consequências sejam inevitáveis. Normalizar este entendimento tornaria mais fácil, tanto para a UE como para os países terceiros, tratar as fases iniciais do ACI como parte da diplomacia económica corrente e não como o lance de abertura de uma guerra comercial.

Recomendação 2: Tornar a abertura de um exame baseada em regras e previsível

Uma alteração pontual deveria restringir a discricionariedade da Comissão logo no início do procedimento. Transferir a determinação para a Comissão, deixando-lhe ao mesmo tempo total discricionariedade quanto a analisar sequer uma medida, limitar-se-ia a deslocar o estrangulamento político do Conselho para o Berlaymont. Uma conceção mais robusta toma de empréstimo a lógica dos instrumentos de defesa comercial. Um pedido devidamente fundamentado de um Estado-Membro afetado ou de um grupo representativo de operadores da União, ou um alerta gerado pela própria monitorização da Comissão, obrigaria a Comissão a concluir, num prazo fixo (por exemplo, 45 dias, como no anti-dumping), se as condições do artigo 2.º, n.º 1, parecem estar preenchidas e, em caso afirmativo, a abrir um exame; uma decisão de não prosseguir teria de ser fundamentada e publicada.⁷⁰ Isto não tornaria a escalada automática. O papel do Conselho na fase de determinação, se mantido, e o controlo pelos Estados-Membros das medidas de resposta permaneceriam intocados. O que se tornaria previsível é o início do processo de fixação de preço, que é precisamente aquilo em que um país terceiro precisa de acreditar para que o preço dissuada.

Os fatores de desencadeamento de tal obrigação não precisam de ser inventados. A Comissão já aplica limiares explícitos e publicados para identificar dependências estratégicas e situações de tensão nas cadeias de abastecimento, e a Comunicação Conjunta de dezembro de 2025 sobre segurança económica acrescentou um conjunto de indicadores não cumulativos de dependências de alto risco, incluindo o controlo de 60 por cento ou mais do abastecimento da UE por um único país terceiro ou pelos seus operadores e o facto de o país terceiro já ter instrumentalizado dependências económicas ou ameaçado fazê-lo.⁷¹ O Quadro 1 abaixo expõe de que modo estes instrumentos poderiam ser articulados com os fatores do artigo 2.º, n.º 2, por exemplo num ato de execução ou em orientações adotadas ao abrigo de um artigo 4.º revisto.

Quadro 1 – Possíveis fatores de desencadeamento baseados em indicadores para a abertura de um exame ao abrigo do ACI.

Os fatores (c) a (e) do artigo 2.º, n.º 2 (interferência na soberania, preocupação internacional legítima e tentativas prévias de resolução de boa-fé) continuam a ser avaliações jurídicas qualitativas e são deliberadamente deixados fora do conjunto de indicadores.⁷²

Daqui decorrem quatro princípios de conceção. Em primeiro lugar, como na Comunicação Conjunta de dezembro de 2025, os indicadores devem ser não cumulativos mas hierarquizados: um sinal robusto, como um alerta SCAN relativo a um produto cujo abastecimento da UE é maioritariamente controlado pelo país autor da coerção, deve bastar por si só, ao passo que sinais mais fracos, como a recorrência, só devem contar em combinação. Em segundo lugar, os indicadores devem desencadear uma obrigação de exame, não uma determinação: dizem respeito à intensidade e ao impacto, enquanto a questão de saber se uma medida procura interferir numa escolha soberana legítima permanece um juízo distinto. Em terceiro lugar, quando a Comissão já utiliza limiares publicados, o ACI deve recorrer a eles; quando forem necessários novos limiares, estes devem ser calibrados de forma transparente e revistos periodicamente. Em quarto lugar, os fatores de desencadeamento devem ser integrados no ciclo de avaliação de riscos de segurança económica lançado em 2023, em vez de criar um ciclo paralelo: a mesma análise baseada em dados, complementada pela avaliação qualitativa, assente em informações, que a Comissão já realiza, serviria tanto para cartografar a exposição ex ante como para justificar a abertura de um exame quando uma medida se materializa.

Os limites desta abordagem devem ser reconhecidos. Os instrumentos acima descritos foram construídos para detetar choques de oferta, não intenções coercivas, e são mais fortes no caso de restrições à exportação do tipo chinês. São muito mais fracos para ameaças que ainda não se materializaram nos dados comerciais, como a ameaça pautal relativa à Gronelândia, e para medidas dirigidas às exportações da UE e não às suas importações; nestes casos, o fator de desencadeamento tem de assentar numa medida formalmente anunciada, combinada com dados de exposição do lado das exportações, que a Comissão ainda não publica de forma sistemática. Limiares mal calibrados poderiam também conduzir a um desencadeamento excessivo e diluir o sinal, enquanto um país terceiro poderia tentar calibrar as suas medidas imediatamente abaixo deles. Nenhum destes riscos é decisivo. A Comissão conservaria o poder de agir por sua própria iniciativa abaixo dos limiares, e uma cláusula de minimis pode evitar que litígios menores sejam arrastados para o procedimento. O que os indicadores alteram é a situação por defeito, pois, uma vez atingidos, a inação exigiria uma justificação pública.

Indicadores desagregados por Estado-Membro tornariam igualmente visível, antes de qualquer crise, como os custos tanto da coerção como de uma resposta da União tenderão a distribuir-se pela União, precisamente a assimetria que os países terceiros exploram. Forneceriam, assim, a base factual para negociar antecipadamente como esses custos poderiam ser partilhados, em vez de se descobrir a distribuição dos encargos a meio de um confronto. Para as empresas europeias, o benefício é a previsibilidade: um conjunto publicado de fatores de desencadeamento diz aos operadores quais as exposições monitorizadas e quando um pedido do seu Estado-Membro ou da sua associação setorial obrigaria a Comissão a agir. Os dados do inquérito DG GROW-BEI realizado em 2024 (publicado em 2025) sugerem que a procura existe, uma vez que as empresas dependentes de fatores de produção essenciais provenientes da China eram marcadamente mais propensas do que as restantes a reportar dificuldades no acesso a matérias-primas (20% contra 12%) e a semicondutores (19% contra 11%).⁷³

Recomendação 3: Devolver à Comissão a determinação formal da coerção

Uma alteração do ACI deveria também reconsiderar a conceção institucional da fase de determinação. A reforma mais direta seria aproximar-se da proposta legislativa original da Comissão. Nos termos dessa proposta, na sequência do seu exame, a própria Comissão teria adotado uma decisão que determinasse se as condições da coerção económica estavam preenchidas e poderia, antes de o fazer, convidar o país terceiro a apresentar observações.⁷⁴ O envolvimento subsequente do Conselho que acabou por emergir das negociações legislativas aumentou consideravelmente o limiar político para esta primeira determinação formal ao abrigo do que é hoje o artigo 5.º do Regulamento. Propostas de política recentes identificaram igualmente a complexidade institucional do ACI como potencial obstáculo a uma dissuasão credível. Tobias Gehrke, por exemplo, apelou a um «ACI 2.0» que combine um mecanismo acelerado com uma conceção mais ampla de coerção.⁷⁵ A proposta aqui desenvolvida difere na ênfase. Deixaria inalterados o âmbito substantivo e o limiar do artigo 2.º e abordaria, em vez disso, a sequência do controlo político dentro do processo regulatório existente. Como se discute adiante, uma maior celeridade processual pode também justificar-se em casos particularmente urgentes, mas isso não tem necessariamente de implicar um alargamento das condutas que se qualificam como coerção económica.

A análise deste documento sugere que esta salvaguarda política está situada no ponto errado do procedimento. Determinar se uma conduta satisfaz os critérios do artigo 2.º é predominantemente um exercício jurídico e probatório. Tem certamente significado político, mas não seleciona medidas de resposta nem compromete a UE com qualquer ação futura. A Comissão está institucionalmente mais bem posicionada para realizar esta avaliação de forma coerente entre casos, ao passo que exigir uma maioria qualificada positiva no Conselho convida os Estados-Membros a trazer considerações sobre os eventuais custos futuros da retaliação para uma decisão sobre se, à partida, existe coerção. Restituir à Comissão a responsabilidade pela determinação não eliminaria, portanto, o escrutínio político do ACI. Importa sublinhar que apenas mudaria quem aplica o teste do artigo 2.º, mas não o conteúdo nem o limiar substantivo do próprio teste. Em resultado, separaria mais claramente a avaliação da coerção da questão política subsequente de saber o que, se alguma coisa, a UE deve em última análise fazer a esse respeito.

Importa notar que deslocar a determinação do artigo 5.º para a Comissão não exigiria reduzir a influência dos Estados-Membros quando o que está em jogo se torna genuinamente mais elevado. Na verdade, a lógica desenvolvida neste documento aponta antes na direção oposta. O envolvimento político deve aumentar à medida que o processo se aproxima de uma escalada substantiva. O procedimento atual já reflete isto em medida considerável. Antes de poderem ser adotadas medidas de resposta, a Comissão tem de estabelecer a necessidade e o interesse da União, selecionar e calibrar as medidas em conformidade com o artigo 11.º e submeter as medidas propostas ao controlo dos Estados-Membros através do procedimento de exame. São precisamente estas as fases em que as questões sobre a distribuição dos custos económicos, as relações com o país terceiro e, potencialmente, interesses mais vastos de política externa se tornam inevitáveis.

Se os Estados-Membros considerassem, ainda assim, necessário um controlo político mais forte no quadro de quaisquer alterações decorrentes de uma revisão do regulamento, haveria um lugar mais coerente para o situar. Seria na decisão de adotar medidas de resposta da União, e não na determinação prévia da existência de coerção. Um ato de execução do Conselho nessa fase poderia ser equacionado como compromisso politicamente viável. Este documento não defende tal alteração, uma vez que o atual ato de execução da Comissão, adotado por comitologia com o envolvimento dos Estados-Membros, já assegura o controlo político. Mas se a escolha fosse entre o envolvimento direto do Conselho na fase de determinação e o envolvimento direto do Conselho no momento em que os custos económicos estão efetivamente prestes a ser impostos, a segunda opção refletiria melhor a lógica do instrumento. Quanto mais a UE se aproxima da retaliação efetiva, mais forte se torna o argumento a favor do juízo político.

Recomendação 4: Partilhar os custos da resistência à coerção

A maior visibilidade sobre a distribuição dos custos criada pelo quadro de indicadores deve ser acompanhada de um mecanismo para os partilhar. O problema não é novo. A avaliação de impacto original da Comissão para o ACI considerou um mecanismo de compensação financeira ao abrigo do qual os operadores económicos poderiam receber apoio por perdas causadas quer pelas próprias medidas coercivas, quer pelas contramedidas da União.⁷⁶ A opção acabou por não ser retida, principalmente devido às suas implicações orçamentais e administrativas. A análise aqui desenvolvida fornece uma razão para a revisitar. Quando a coerção funciona precisamente pela concentração de custos em determinados Estados-Membros, regiões ou setores, alguma capacidade de redistribuir esses custos tornaria mais difícil a um país terceiro traduzir uma pressão económica assimétrica em oposição a uma resposta coletiva da UE. O mecanismo de solidariedade anunciado pela Comissão em outubro de 2026 para os Estados-Membros confrontados com coerção económica ou retaliação comercial oferece um veículo natural para este fim, desde que inclua uma dimensão financeira.

Tal mecanismo não precisa de compensar as empresas euro por euro. A sua lógica poderia antes assemelhar-se à do Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização: solidariedade focalizada da União com os trabalhadores, as regiões ou os setores que suportam custos de ajustamento invulgarmente concentrados.⁷⁷ O quadro de indicadores acima proposto poderia ajudar a identificar onde esses encargos tenderão a recair e fornecer critérios objetivos de acesso ao apoio. As negociações em curso sobre o QFP 2028–2034 oferecem uma oportunidade para considerar tal instrumento a par de uma revisão do ACI. Quando as próprias medidas de resposta da União gerem receitas, em particular através de direitos aduaneiros adicionais, uma opção seria refletir politicamente parte dessas receitas nos recursos disponíveis para essa solidariedade.⁷⁸ Uma consignação direta exigiria uma ponderação cuidadosa à luz do quadro orçamental da UE, mas o princípio de base é simples: parte do valor económico gerado pela resposta coletiva da União poderia ser utilizada para amortecer os custos dos atores que suportam uma parte desproporcionada dos mesmos.

Uma ilustração útil é a resposta da UE à pressão económica da China sobre a Lituânia na sequência da abertura de um Gabinete de Representação de Taiwan em Vílnius, em 2021. Quando as exportações lituanas e as empresas ligadas às cadeias de abastecimento lituanas se depararam com restrições no mercado chinês, a Comissão aprovou um regime lituano de empréstimos de 130 milhões de euros especificamente destinado às empresas afetadas, permitindo-lhes financiar a adaptação, a diversificação e o acesso a novos mercados.⁷⁹ O episódio demonstrou que um apoio económico focalizado pode complementar a resposta diplomática e jurídica da União à coerção. Mas o financiamento permaneceu nacional: a solidariedade da UE assumiu principalmente a forma de autorizar a Lituânia a utilizar os seus próprios recursos orçamentais ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais. Um mecanismo permanente ao nível da União iria um passo mais longe, ao permitir que os custos da resistência à coerção fossem partilhados por toda a União, em vez de recaírem principalmente sobre o orçamento do Estado-Membro que, por acaso, é visado.

Recomendação 5: Simplificar os prazos do ACI

Uma eventual revisão do Regulamento deveria também simplificar o calendário do procedimento do ACI. O Regulamento já contém referências temporais importantes: os exames não devem, em princípio, exceder quatro meses, espera-se em geral que o Conselho delibere no prazo de oito semanas e, em princípio, no máximo em dez semanas, e a proposta da Comissão ao abrigo do artigo 5.º tem de identificar um prazo indicativo, normalmente não superior a seis meses, para avaliar se estão preenchidas as condições para medidas de resposta da União.⁸⁰ Subsiste, contudo, uma flexibilidade significativa, em particular através de conceitos como proporcionar uma «oportunidade adequada» para consultas e conceder um «prazo razoável» para a cessação da coerção. Alguma flexibilidade é necessária, sobretudo quando decorrem negociações genuínas. Mas não deve permitir que o próprio atraso se torne uma estratégia para neutralizar o instrumento. A expectativa por defeito deve ser a de que o procedimento continua a avançar, sujeito em cada fase às condições substantivas estabelecidas no Regulamento, a menos que o país terceiro tome medidas credíveis no sentido da cessação ou que um diálogo significativo forneça uma razão para abrandar o processo. Uma maior disciplina em torno das prorrogações, incluindo razões mais claras para atrasos significativos, reforçaria a expectativa de que a continuação da coerção faz o processo avançar.

O argumento a favor de uma maior disciplina processual tornou-se ainda mais saliente à luz do debate emergente sobre um instrumento comercial de resposta rápida de tipo «botão vermelho».⁸¹ O non-paper franco-alemão de 5 de outubro de 2026 apela a um mecanismo capaz de agir rapidamente em resposta a distorções de mercado graves e sistemáticas, inclusive através de um procedimento decisório concebido para reduzir o risco de bloqueio político.⁸² O instrumento proposto é mais amplo do que o ACI e parece destinado a abranger condutas que podem não constituir coerção económica na aceção do artigo 2.º. Mas quando um confronto agudo cai efetivamente no âmbito substantivo do ACI, coloca-se a mesma preocupação com a rapidez. Em vez de criar necessariamente um instrumento sobreposto para esses casos, uma revisão poderia considerar um procedimento acelerado dentro do próprio ACI, por exemplo através de prazos substancialmente encurtados ou, em circunstâncias estritamente definidas de dano particularmente grave e iminente, da previsão de medidas provisórias enquanto se aguarda a conclusão do procedimento ordinário. Tal opção exigiria limiares e salvaguardas cuidadosamente definidos. O objetivo não seria baixar o limiar substantivo da coerção económica, mas garantir que o ACI continua a ser capaz de agir quando o atraso privaria o instrumento do seu efeito prático.

Conclusão

O objetivo destas reformas não seria transformar o ACI num instrumento mais agressivo, mas torná-lo mais credível em todo o leque de situações para as quais foi concebido. As primeiras etapas processuais devem ser comparativamente fáceis, previsíveis e tecnocráticas, e assentes em indicadores que a Comissão já produz, porque a sua função principal é sinalizar que a coerção foi reconhecida e que a continuação da conduta terá um preço cada vez mais credível. O procedimento deve também poder avançar mais rapidamente quando a urgência o exigir, enquanto um mecanismo de solidariedade reduziria a capacidade dos países terceiros de explorar a distribuição desigual dos custos, seja da coerção, seja da resposta da União. A negociação política difícil sobre os custos precisos que a União está preparada para impor deve ocorrer mais tarde e, se a função de sinalização do ACI funcionar como previsto, pode nunca vir a ser necessária. Um ACI credível deve, por conseguinte, ser capaz tanto de induzir a desescalada antes de as contramedidas se tornarem necessárias como de avançar decididamente para uma retaliação proporcionada quando o forem.