Donner un prix à la coercition économique

Comment l’UE peut s’appuyer sur son instrument anti-coercition

Ce Policy Paper est publié par le GTPO en partenariat avec la Fondation Robert Schuman, qui l’a sélectionné pour sa collection « Schuman Papers ».

Lukas Schaupp, Associate Research Fellow, GTPO
Avec les contributions de Dimitri Zurstrassen, Adrian Forest et Rodman Afshar, GTPO

Résumé

La relation économique de l’Europe avec la Chine entre dans une phase plus conflictuelle. En octobre 2026, les négociations avec Pékin ont produit des résultats tangibles : la Chine a accepté de modérer ses exportations de véhicules hybrides vers l’Europe, d’améliorer l’accès au marché pour plusieurs produits européens et d’offrir une plus grande prévisibilité en matière de licences d’exportation de terres rares. Ces concessions ne répondent toutefois qu’à une partie d’un déséquilibre beaucoup plus large. L’UE prépare parallèlement un recours accru aux mesures de sauvegarde et à d’autres instruments commerciaux dans de nouveaux secteurs, tandis que la France et l’Allemagne ont appelé à la création d’un nouveau mécanisme de réaction rapide face aux pressions économiques graves. À mesure que l’Europe se montre plus disposée à défendre ses intérêts économiques, elle doit aussi se préparer à l’éventualité que la Chine réponde non par la négociation, mais par la coercition économique.

L’UE dispose déjà d’un instrument conçu pour répondre à de telles pressions. L’instrument anti-coercition (ACI) combine un large éventail de contre-mesures possibles avec un processus délibérément graduel d’examen, de dialogue et, seulement lorsque cela s’avère nécessaire, de rétorsion. Il est ainsi en mesure de répondre à des formes et à des degrés différents de coercition économique, depuis les pressions ciblées sur certains États membres ou secteurs jusqu’aux confrontations aiguës exigeant une réponse rapide et ferme. Son potentiel ne devrait donc être ni exagéré par la rhétorique familière du « bazooka commercial », ni sous-estimé au motif qu’il serait trop lourd ou trop limité pour réellement compter. Quelques ajustements ciblés suffiraient pour que l’ACI assure l’essentiel de la fonction de réaction rapide que la France et l’Allemagne cherchent aujourd’hui à confier à un nouvel instrument.

Ce qui limite l’ACI tient donc moins à l’éventail des mesures qu’il permet de déployer qu’à l’organisation de ses procédures. La Commission conserve un large pouvoir d’appréciation quant à l’ouverture d’un examen, tandis que la détermination formelle d’une coercition économique requiert ensuite une majorité qualifiée au Conseil – alors même qu’aucune de ces deux étapes n’impose de coût économique au pays tiers. Les considérations politiques relatives à une éventuelle rétorsion peuvent ainsi s’immiscer dans le processus avant même que la rétorsion ne soit réellement à l’ordre du jour, ce qui pose un problème particulier lorsque la coercition concentre ses coûts sur quelques États membres ou secteurs seulement. Une nouvelle base de données du GTPO, qui recense 27 épisodes publiquement documentés de coercition économique visant des États membres de l’UE depuis 2016, illustre ce problème. Dans aucun de ces cas, les États membres directement visés ou particulièrement exposés n’auraient suffi, à eux seuls, à réunir la majorité qualifiée requise pour une détermination au titre de l’ACI. Même le cas le plus large n’impliquait que sept États membres, contre les 15 nécessaires, tandis que 12 des 27 États membres de l’UE n’apparaissent nulle part dans la base de données.

Le présent document propose par conséquent une réforme ciblée de l’ACI. L’instrument devrait d’abord être normalisé en tant que réponse spécialisée à la coercition économique. Lorsque les facteurs pertinents de l’article 2 se prêtent à une évaluation quantitative, ses premières étapes devraient évoluer vers un modèle davantage fondé sur les données et semi-automatique, à l’image de la défense commerciale de l’UE, où des indicateurs publiés déclencheraient une obligation d’examiner les comportements potentiellement coercitifs plutôt que de laisser l’ouverture de la procédure entièrement à la discrétion politique. La détermination formelle de la coercition devrait être transférée du Conseil à la Commission, tandis que le contrôle politique devrait se renforcer à mesure que le processus se rapproche de l’imposition de coûts économiques réels. Une solidarité européenne accrue devrait contribuer à amortir les coûts disproportionnés supportés par les États membres ou les secteurs visés, et la procédure devrait être rationalisée afin de pouvoir avancer nettement plus rapidement dans les cas véritablement urgents.

Ces enseignements dépassent le seul cadre de l’ACI. À mesure que la sécurité économique occupe une place plus centrale dans la politique de l’UE, l’Europe aura besoin d’institutions capables d’agir collectivement même lorsque les coûts des pressions extérieures sont inégalement répartis entre les États membres. Une réponse européenne efficace à la coercition économique exige donc davantage qu’un arsenal d’instruments toujours plus fourni. Les premières étapes procédurales devraient être prévisibles et pouvoir se dérouler sans marchandage politique répété, tandis que la marge d’appréciation politique devrait croître à mesure que les décisions se rapprochent de l’imposition de coûts économiques réels. La même logique vaut pour le mécanisme de solidarité actuellement en préparation à la Commission. L’expérience de l’ACI suggère que la solidarité devrait être intégrée dès l’origine dans la réponse européenne aux pressions économiques, afin que des coûts fortement concentrés ne sapent pas la capacité d’action collective.

Remerciements. L’auteur tient à remercier Dimitri Zurstrassen pour ses contributions et ses commentaires substantiels tout au long de l’élaboration de ce document, y compris sur les recommandations développées dans la section 5, ainsi que Rodman Afshar et Adrian Forest pour leur excellent travail de compilation et d’analyse des données sous-jacentes aux figures 1 à 3 et d’élaboration des visualisations correspondantes.

1. Fixer le prix de la coercition économique plutôt que tirer au bazooka

La relation économique de l’Europe avec la Chine entre dans une phase plus conflictuelle. En octobre 2026, les négociations avec Pékin ont produit des résultats tangibles, dont un accord visant à modérer les exportations chinoises de véhicules hybrides, un meilleur accès au marché pour plusieurs produits européens et une plus grande prévisibilité en matière de licences d’exportation de terres rares.¹ Dans le même temps, l’UE prépare un recours accru aux mesures de sauvegarde et à d’autres instruments commerciaux, tandis que la France et l’Allemagne ont appelé à la création d’un nouveau mécanisme de réaction rapide face aux pressions économiques graves.² La Commission a également annoncé un nouveau mécanisme de solidarité en faveur des États membres confrontés à une coercition économique ou à des représailles commerciales, qui doit être présenté aux côtés de l’initiative DiversifyEU en décembre 2026.³ À mesure que l’Europe se montre plus disposée à défendre ses intérêts économiques, elle doit donc aussi se préparer à l’éventualité que la Chine réponde non par la négociation, mais par la coercition économique.

L’UE dispose déjà d’un instrument conçu pour répondre à de telles pressions. Pourtant, avant même l’entrée en vigueur de l’instrument anti-coercition (ACI), celui-ci s’était vu attribuer un surnom.⁴ Au cours des négociations législatives, dès 2022, l’instrument proposé était déjà désigné comme le nouveau « bazooka commercial » de l’UE.⁵ En septembre 2023, la métaphore était suffisamment installée pour que le Parlement européen lui-même se demande, dans une note explicative publiée peu avant l’adoption de l’instrument, ce qu’était exactement ce nouveau « bazooka ».⁶

La métaphore n’est pas entièrement déplacée. L’ACI donne à l’Union accès à un éventail exceptionnellement large de contre-mesures économiques (formellement, des mesures de riposte de l’Union), allant des droits de douane et des restrictions au commerce des marchandises à des mesures touchant les services, les investissements, les marchés publics et la propriété intellectuelle.⁷ En ce sens, l’instrument confère à l’UE une puissance de feu économique considérable. Et c’est peut-être précisément l’accent mis sur cette puissance de feu lors de la phase d’adoption de l’ACI qui contribue à expliquer l’un des changements les plus lourds de conséquences apportés au cours des négociations législatives. Peu désireux de confier trop de pouvoir à la Commission avec un instrument capable de produire des effets d’une telle portée, les États membres ont obtenu un rôle nettement accru pour le Conseil dans la détermination de l’existence même d’une coercition économique.⁸

La métaphore du bazooka donne pourtant aussi une image trompeuse du fonctionnement réel de l’ACI. Un bazooka possède une détente dont la pression entraîne des conséquences difficiles à révoquer.

L’ACI ne fonctionne nullement ainsi. L’ouverture d’un examen au titre de l’article 4 n’impose aucun droit de douane, n’exclut aucune entreprise étrangère des marchés publics et ne restreint d’aucune autre manière l’accès au marché intérieur de l’UE. Elle engage un processus réglementaire d’évaluation juridique et factuelle. Même la détermination formelle ultérieure de l’existence d’une coercition économique n’impose aucun coût économique ; elle est suivie d’un dialogue avec l’État auteur de la coercition, d’une évaluation des réponses possibles et d’occasions répétées de parvenir à une solution négociée avant que des mesures de riposte de l’Union ne soient finalement imposées en dernier ressort.⁹ Même à ce stade, le règlement impose à la Commission de tenir compte de l’efficacité, de la proportionnalité et de l’intérêt plus large de l’Union.¹⁰ L’instrument est par conséquent conçu autour d’une escalade graduelle plutôt que d’un acte unique de rétorsion.

Les confrontations récentes montrent également la manière dont l’ACI a été compris en pratique. Sous la seconde administration Trump, les menaces tarifaires explicitement liées aux exigences des États-Unis concernant le Groenland ont suscité de nouveaux appels à recourir à l’ACI, mais finalement aucune activation formelle.¹¹ Les restrictions chinoises sur des intrants d’importance stratégique, dont les terres rares, ont de même alimenté le débat sur le rôle potentiel de l’instrument.¹² Dans les deux contextes, l’ACI est apparu dans le débat politique, mais essentiellement comme une option de dernier recours, à n’envisager qu’une fois épuisés le dialogue et les moyens moins conflictuels de résoudre le différend.¹³ Cela se comprend si l’UE voit dans l’ACI un « bazooka » – personne de sensé ne souhaite faire exploser la relation commerciale avec deux des partenaires les plus importants de l’UE. Comme le montrent ces exemples, cependant, cette compréhension erronée de l’ACI place le seuil à partir duquel on « appuie sur la détente » à un niveau remarquablement, voire inatteignablement, élevé.

Fait révélateur, aucun de ces deux épisodes n’a donné lieu à une proposition de la Commission au Conseil en vue d’une détermination formelle de coercition, et rien n’a publiquement indiqué que la Commission avait ouvert un examen. Cela ne signifie pas que l’un ou l’autre de ces cas aurait nécessairement justifié, à terme, des mesures de riposte. Dans le cas du Groenland, la menace tarifaire a été retirée quelques jours seulement après son annonce, tandis que, dans celui des contrôles chinois à l’exportation de terres rares, leur qualification de coercition économique au sens de l’article 2 aurait elle-même été contestable, notamment parce qu’il aurait fallu établir le lien requis avec une tentative d’influencer un acte particulier de l’Union ou d’un État membre. Dans les deux cas, néanmoins, l’UE aurait pu signaler à un stade précoce que le comportement en cause faisait l’objet d’une évaluation dans le cadre de l’ACI.

Le débat a depuis évolué. Le 5 octobre 2026, le président Macron et le chancelier Merz ont proposé un nouvel instrument permettant une « réaction décisive et systémique » aux distorsions de marché, qui serait déclenché à la majorité qualifiée inversée. Quatre jours plus tard, la Commission est parvenue à un arrangement avec la Chine aux termes duquel les exportations chinoises de véhicules hybrides vers l’UE doivent être limitées, apparemment par un plafond quantitatif de 350 000 véhicules la première année, sans déclencher de représailles chinoises immédiates.¹⁴ Ces deux développements touchent directement à l’argument du présent document. Le premier confirme que l’exigence d’une majorité au Conseil est largement perçue comme le principal obstacle à une réponse européenne crédible. Le second suggère qu’une perspective crédible d’action collective peut permettre d’obtenir des concessions avant même qu’une mesure quelconque ne soit imposée.

Ces exemples suggèrent une autre manière de comprendre l’utilité principale de l’instrument. Plutôt que comme un bazooka, l’ACI devrait être compris comme un mécanisme de fixation du prix de la coercition économique exercée par les pays tiers. Si j’admets volontiers que la métaphore du bazooka est plus accrocheuse et retient davantage l’attention, je maintiens que ma caractérisation est analytiquement plus précise. Même la détermination formelle d’une coercition économique demeure une étape précoce du processus. Elle signale que l’UE a identifié une coercition économique et engage un processus formel au cours duquel des réponses possibles peuvent être préparées. Sans imposer le moindre coût du côté de l’UE, elle signale au pays tiers les coûts attendus d’une poursuite de la coercition. Mais elle ne préjuge pas de la distance que l’Union sera finalement prête à parcourir. À plusieurs moments, l’État auteur de la coercition peut changer de cap, les négociations peuvent aboutir et l’escalade peut s’arrêter. Ce qui importe pour la dissuasion n’est donc pas simplement le potentiel destructeur des mesures, mais le fait qu’un pays tiers croie ou non que, dès lors qu’une coercition se produit, l’UE est disposée et institutionnellement capable de mettre ce processus en marche et de rendre la poursuite de la coercition progressivement plus coûteuse. Il importe de souligner que cela n’exige ni de diluer la définition matérielle de la coercition économique, ni de rendre l’escalade automatique dans le cadre de l’ACI. Cela exige en revanche que les premières étapes du processus fonctionnent avec une prévisibilité suffisante pour qu’un comportement potentiellement coercitif ne soit pas laissé en dehors du cadre de l’ACI pour la seule raison d’hésitations politiques.

Plus largement, l’ACI combine dissuasion et flexibilité considérable. Ses premières étapes peuvent signaler que la poursuite de la coercition entraînera des coûts progressivement croissants sans préjuger de la question de savoir si ces coûts seront finalement imposés. Mais la même architecture laisse aussi à l’Union l’accès à un large éventail de mesures de riposte puissantes lorsque les signaux et le dialogue échouent. L’ACI ne devrait donc être compris ni comme un instrument devant rester inutilisé pour éviter l’escalade, ni comme un instrument dont la valeur résiderait uniquement dans une dissuasion graduelle. Correctement appliqué, il peut offrir à la fois une voie structurée vers la désescalade et, lorsque les circonstances l’exigent, une voie vers une action économique vigoureuse.

Le présent document développe cet argument en quatre temps. Premièrement, il explique pourquoi la structure sui generis de l’UE la rend particulièrement vulnérable à la coercition économique asymétrique dans l’environnement géoéconomique actuel. Deuxièmement, il revient sur l’architecture juridique de l’ACI et montre que l’instrument est plus flexible que ne le suggère la métaphore du « bazooka commercial », en combinant une escalade graduelle avec la capacité de prendre des contre-mesures économiques substantielles. Troisièmement, il examine comment la structure décisionnelle actuelle, tant le large pouvoir d’appréciation de la Commission quant à l’ouverture d’un examen que le rôle du Conseil dans la détermination de la coercition économique, peut nuire à la crédibilité de ce processus en y introduisant trop tôt des frictions politiques. Enfin, il expose comment l’ACI pourrait être normalisé et renforcé, à la fois par son fonctionnement dans le cadre du règlement existant et par des modifications législatives ciblées qui n’ont pas à attendre le réexamen formel prévu d’ici 2028.¹⁵

2. Comprendre le rôle de l’ACI à l’heure de la géoéconomie

Avant d’aborder les détails techniques de l’ACI, il convient de se demander pourquoi le contexte géoéconomique actuel pose un problème particulier à l’UE. La coercition économique n’est évidemment pas un phénomène nouveau. Ce qui a changé ces dernières années, c’est la mesure dans laquelle l’interdépendance économique est elle-même devenue un instrument de la compétition géopolitique. Pour reprendre les termes de Babić, la relation entre les marchés et le pouvoir politique s’est progressivement inversée : au lieu que la politique soit d’abord au service des marchés, les réseaux de commerce, de finance, de technologie et de production créés au cours de décennies d’intégration économique peuvent eux-mêmes être mobilisés au service d’objectifs politiques et sécuritaires.¹⁶ Les restrictions chinoises aux exportations de matières premières d’importance stratégique illustrent le mécanisme de base. L’UE reste fortement dépendante des approvisionnements chinois pour un certain nombre d’intrants critiques, dont les aimants en terres rares, tandis que la Chine a progressivement introduit des contrôles à l’exportation touchant le graphite, le gallium, le germanium, les terres rares et les technologies associées.¹⁷ Le suivi assuré par l’équipe de l’économiste en chef de la DG GROW de la Commission confirme l’ampleur de cette exposition. Sur les 204 produits relevant d’écosystèmes industriels sensibles pour lesquels l’UE est identifiée comme dépendante de l’étranger, la Chine est le principal fournisseur de 64 d’entre eux et représente plus de la moitié de leur valeur d’importation cumulée. Sur l’indice de vulnérabilité externe (EXVI) de la DG GROW, le score de l’UE est le plus élevé précisément dans les matières premières (0,28 sur une échelle de 0 à 1, où les valeurs les plus élevées indiquent une plus grande vulnérabilité, contre 0,22 pour l’ensemble des produits industriels de l’UE et un score de 0,24 pour la Chine elle-même dans les matières premières).¹⁸ De telles dépendances créent un levier parce que la perturbation économique peut imposer des coûts difficiles à absorber ou à compenser à court terme.

L’UE n’est toutefois pas un acteur économiquement interdépendant comme les autres. Sa structure sui generis crée une vulnérabilité supplémentaire. Le marché intérieur et la politique commerciale commune confèrent collectivement à l’Union un pouvoir de marché considérable, mais les structures économiques, les dépendances extérieures et les préférences géopolitiques de ses 27 États membres demeurent très hétérogènes. Un même choc extérieur peut donc engendrer des niveaux d’exposition très différents à travers l’Union. Un test de résistance exploratoire de la DG GROW portant sur une perturbation de l’extraction et de la transformation chinoises de terres rares a par exemple relevé des niveaux de résilience nettement différents parmi les entreprises situées en amont dans différents États membres, au sein des chaînes d’approvisionnement de quatre grands fabricants européens d’éoliennes : l’indice moyen de résilience était proche de 0,5 pour l’Irlande, supérieur à 0,9 pour la Tchéquie, la Hongrie, l’Italie, la Pologne et la Suède, et compris entre 0,8 et 0,9 pour l’Allemagne, le Danemark et l’Espagne. ¹⁹ Un pays tiers cherchant à exercer une pression sur l’UE peut exploiter précisément ces différences en ciblant certains États membres ou des secteurs économiquement et politiquement sensibles en leur sein, tout en laissant les autres relativement épargnés.

Le récent épisode du Groenland illustre avec une clarté inhabituelle la façon dont une exposition différenciée peut se traduire en fragmentation politique. Les droits de douane supplémentaires brandis par l’administration Trump en janvier 2026 n’étaient pas dirigés contre l’UE dans son ensemble. Ils visaient spécifiquement le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède, aux côtés de la Norvège et du Royaume-Uni, en réaction à leur conduite concernant le Groenland. ²⁰ Vingt et un États membres de l’UE restaient donc en dehors du champ immédiat des mesures annoncées. Les pays appelés à supporter les coûts économiques potentiels ne constituaient ainsi qu’un sous-ensemble de ceux dont le soutien politique aurait finalement été nécessaire pour une réponse commune de l’UE. En outre, les positions sur la réaction appropriée divergeaient : la France soutenait fermement l’idée d’envisager l’activation de l’ACI, tandis que plusieurs autres États membres privilégiaient le dialogue et la volonté d’éviter une escalade avec les États-Unis.²¹ L’épisode illustre le problème structurel plus large : la pression économique peut être répartie de façon asymétrique à travers l’Union, alors que la reconnaissance de cette pression et la réponse à y apporter continuent de requérir une décision politique collective.

L’asymétrie est potentiellement plus grande encore si l’on tient compte des différences d’exposition économique et géopolitique. Les États membres ne commercent pas avec les États-Unis, n’en reçoivent pas d’investissements et n’en dépendent pas pour leur sécurité dans la même mesure ni de la même manière. Un gouvernement qui évalue s’il doit soutenir une réponse de l’UE prend donc en considération non seulement la solidarité avec les États membres directement visés, mais aussi les coûts possibles de représailles pour sa propre économie et pour la relation transatlantique dans son ensemble. L’importance de l’épisode du Groenland tient donc moins à la démonstration que les États-Unis auraient délibérément conçu leur menace tarifaire pour diviser l’UE qu’à l’illustration de la facilité avec laquelle une pression économique différenciée peut produire un tel effet. Un État auteur de coercition peut concentrer les coûts immédiats sur les gouvernements dont il souhaite modifier la conduite, tandis que les risques politiques et économiques associés à une réponse de l’UE se répartissent très différemment à travers l’Union.

La réponse de la Chine à l’enquête de l’UE sur les véhicules électriques subventionnés met en lumière une seconde version, plus granulaire, du même problème. La pression peut être concentrée sur des secteurs politiquement sensibles au sein d’États membres particuliers. À mesure que l’enquête antisubventions de l’UE sur les véhicules électriques chinois progressait vers l’imposition de droits compensateurs, la Chine a ouvert des enquêtes de défense commerciale visant le brandy, le porc et les produits laitiers européens.²² Les coûts potentiels étaient très inégalement répartis. L’enquête sur le brandy concernait de façon écrasante la France, tandis que l’exposition à l’enquête sur le porc se concentrait particulièrement en Espagne, suivie des Pays-Bas et du Danemark.²³ L’enquête sur les produits laitiers touchait à son tour une autre configuration d’intérêts nationaux, les États membres principalement concernés étant la France (179 millions d’euros), l’Italie (57 millions d’euros), les Pays-Bas (53 millions d’euros), le Danemark (52 millions d’euros), l’Espagne (46 millions d’euros), l’Irlande (45 millions d’euros) et l’Allemagne (33 millions d’euros).²⁴ Dans le même temps, l’industrie automobile allemande était fortement exposée au marché chinois et vivement préoccupée par la possibilité de représailles plus larges.²⁵ La Commission elle-même a par la suite qualifié les enquêtes chinoises d’éléments d’un schéma plus large de mesures commerciales de rétorsion entourant le différend sur les véhicules électriques.²⁶

Cela révèle une économie politique importante de la coercition économique. La cible la plus efficace n’est pas nécessairement le secteur dont la perturbation maximise le dommage économique global. La pression peut au contraire être particulièrement efficace lorsqu’elle frappe une industrie géographiquement concentrée, politiquement organisée, très visible et dépendante de l’accès au marché de l’État auteur de la coercition, tandis que le coût, pour ce dernier, de la restriction de ces échanges reste supportable. Le cognac français ou le porc espagnol correspondent potentiellement mieux à cette logique que des mesures visant indistinctement l’économie européenne. En 2024, par exemple, l’Espagne était le premier exportateur de porc de l’UE vers la Chine et avait soutenu les droits de douane proposés sur les véhicules électriques lors du vote consultatif initial des États membres ; lors d’une visite ultérieure en Chine, cependant, le Premier ministre Pedro Sánchez a appelé l’UE à reconsidérer sa position et a souligné la nécessité d’éviter une guerre commerciale.²⁷ Cela n’établit pas que la pression chinoise a provoqué le changement de position de l’Espagne, mais l’essentiel est que la concentration des coûts économiques sur des groupes d’intérêts nationaux politiquement influents peut de manière plausible modifier les incitations des gouvernements nationaux et, partant, affecter la coalition dont doit émerger une position commune de l’UE en vue d’un éventuel recours à l’ACI.

Ces exemples révèlent une vulnérabilité qui va au-delà de la simple dépendance économique de l’UE à l’égard des grandes puissances. La coercition économique peut différencier directement entre les États membres et cibler des groupes d’intérêts nationaux politiquement influents dont l’exposition varie à travers l’Union. Les États membres qui supportent les coûts immédiats de la coercition, ceux qui sont le plus préoccupés par les coûts d’une réponse et ceux dont le soutien est nécessaire à une réponse collective de l’UE ne sont pas nécessairement les mêmes. En ce sens, l’intégration économique qui confère à l’UE un pouvoir de marché collectif considérable coexiste avec une fragmentation politique que les pays tiers peuvent de manière plausible exploiter en la ciblant de façon asymétrique.

Ce schéma ne se limite pas à ces exemples marquants. La figure 1 recense 27 épisodes publiquement documentés de pression économique ciblée touchant des États membres identifiables de l’UE depuis 2016. La base de données vise à saisir la répartition de ces pressions à travers l’Union, et non à déterminer juridiquement que chaque épisode constitue une coercition économique au sens de l’article 2 de l’ACI. Elle donne néanmoins une indication du caractère inégal de la répartition des coûts immédiats des pressions géoéconomiques à travers l’Union.

Figure 1 – Épisodes publiquement documentés de pression économique ciblée sur des États membres de l’UE, 2016–2026

‡ Enquête nominalement à l’échelle de l’UE ; États membres les plus exposés selon la Commission (SWD(2025) 231).

† Cas limite (contractants majoritairement hors UE ; mesure de temps de guerre ; restrictions frontalières).

* Estimation à partir d’Eurostat Comext (jeu de données DS-045409) : exportations de marchandises de l’État membre ou des États membres visés vers le pays auteur de la coercition au cours de l’année précédant l’épisode ; ensemble des marchandises lorsqu’aucun produit n’était désigné, voitures (SH 8703) pour le n° 3, vin (SH 2204) pour le n° 25.

Champ et sources. La base de données couvre les menaces ou mesures publiquement documentées touchant le commerce ou d’autres intérêts économiques, dirigées contre des États membres identifiables de l’UE et liées à un choix politique précis de l’Union ou d’un État membre. Elle a été compilée et analysée par Adrian Forest et Rodman Afshar pour le présent document à partir de sources officielles, institutionnelles, d’entreprise et de presse accessibles au public, complétées par les données Eurostat Comext pour certaines estimations d’exposition. La base de données ne se veut pas un catalogue exhaustif de la coercition économique, et l’inclusion d’un épisode ne constitue pas une détermination juridique de coercition économique au titre de l’article 2 de l’ACI.

Valeurs et source. Les valeurs non marquées sont celles communiquées par la source (chiffres des gouvernements, de la Commission, des entreprises et de la presse). Base de données : GTPO, compilée et analysée par Adrian Forest et Rodman Afshar (2026).

La répartition est remarquablement inégale. Seuls 15 des 27 États membres de l’UE apparaissent au moins une fois dans la base de données, tandis que 12 n’y figurent pas du tout. La France, l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Espagne apparaissent chacun dans six épisodes. Fait important, cette concentration persiste même après élargissement de la base de données au-delà de la Chine pour inclure les pressions émanant des États-Unis, de la Biélorussie, de la Turquie, de la Russie, de l’Iran et de l’Algérie. L’asymétrie n’est donc pas simplement le produit de la stratégie de ciblage d’un seul pays auteur de coercition.

Cette exposition inégale a des conséquences institutionnelles. Les États membres qui supportent les coûts immédiats d’une pression économique ne sont pas nécessairement ceux dont le soutien est requis pour une réponse collective. La figure 3 illustre ce problème en comparant, pour chaque épisode, les États membres directement visés ou particulièrement exposés avec les deux composantes d’une majorité qualifiée au Conseil. Même les épisodes relativement larges laissent généralement la coalition des États immédiatement touchés très loin de la majorité qualifiée requise pour une détermination au titre de l’article 5.

Les négociations d’octobre 2026 sur les véhicules hybrides vont dans le même sens, mais sous l’angle inverse. Cette fois, la France, l’Allemagne et l’Espagne, les États membres les plus exposés aux représailles chinoises lors du précédent différend sur les véhicules électriques, ont aligné leurs positions, et Pékin a accepté une limitation négociée des exportations de véhicules hybrides au lieu d’ouvrir de nouvelles enquêtes de défense commerciale contre des produits européens politiquement sensibles.²⁸ La coordination entre les États membres les plus exposés semble avoir neutralisé la stratégie de ciblage asymétrique décrite plus haut. Il ne faut pas surestimer cet épisode : la concession servait aussi des objectifs chinois, notamment la limitation d’une concurrence par les prix destructrice entre constructeurs chinois, et le compte rendu chinois ne mentionne ni volumes ni calendrier. Il illustre néanmoins le mécanisme sur lequel repose le présent document : une perspective crédible et collective de coûts peut modifier le calcul d’un pays tiers avant même l’adoption de toute mesure.

La structure graduée de l’ACI répond à ce problème en dissociant la reconnaissance de la coercition et le signalement des coûts potentiels de la question politique ultérieure de savoir si ces coûts doivent effectivement être imposés. Dans le même temps, son large éventail de mesures de riposte donne à l’Union la capacité d’une escalade substantielle lorsque le dialogue échoue. Dans un environnement géoéconomique où de telles pressions deviennent plus fréquentes, cependant, l’UE doit être en mesure d’identifier et de traiter une coercition économique grave sans exiger d’emblée un accord sur la question de savoir si l’Union est, en fin de compte, prête à s’engager dans une confrontation commerciale. Les sections suivantes montrent que l’architecture juridique de l’ACI est déjà beaucoup plus proche de cette logique, mais aussi en quoi sa conception réglementaire permet à la fragmentation politique décrite plus haut d’interférer inutilement tôt dans ce processus.

3. Revisiter le fonctionnement de l’ACI

Ce qui compte, dès lors, n’est pas simplement ce que l’ACI permet à l’Union de faire au terme du processus, mais la crédibilité avec laquelle elle peut passer d’une étape à l’autre. L’ACI n’est pas une arme de rétorsion à usage unique, mais un processus par étapes assorti de solides garde-fous juridiques. Il commence par l’examen et le signalement, passe par une détermination formelle de la coercition et un dialogue structuré et, lorsque cela s’avère nécessaire, progresse vers des mesures de riposte de l’Union.²⁹ Cette architecture permet à l’UE à la fois de rendre de plus en plus visibles les coûts potentiels d’une poursuite de la coercition et de monter en puissance vers des mesures économiques substantielles lorsque ces signaux échouent.

Au point de départ se trouve la définition matérielle de la coercition économique. Aux termes de l’article 2 du règlement, il y a coercition économique lorsqu’un pays tiers applique ou menace d’appliquer une mesure affectant le commerce ou les investissements afin d’empêcher ou d’obtenir la cessation, la modification ou l’adoption d’un acte particulier de l’Union ou d’un État membre, portant ainsi atteinte à leurs choix souverains légitimes. La Commission et le Conseil doivent tenir compte d’un certain nombre de facteurs contextuels, dont l’intensité et l’impact de la mesure, la question de savoir si elle s’inscrit dans un schéma plus large d’ingérence, la mesure dans laquelle elle empiète sur la souveraineté de l’Union ou d’un État membre, la question de savoir si le pays tiers agit sur la base d’une préoccupation légitime reconnue au niveau international, et celle de savoir s’il a préalablement entrepris de sérieux efforts de bonne foi pour régler la question par la coordination ou par un règlement juridictionnel.³⁰

La définition est donc large en ce qu’elle est capable de saisir des formes très différentes de coercition économique, au lieu d’être limitée à un type particulier de mesure, mais elle n’établit pas un seuil matériel bas. L’ingérence doit atteindre un degré de gravité qualitatif ou quantitatif suffisant, de sorte que seule une coercition économique ayant un impact suffisamment grave ou constituant une menace suffisamment crédible relève du règlement. Cela garantit que l’ACI vise les cas graves de coercition sans pour autant cantonner son application aux seules confrontations géopolitiques les plus exceptionnelles. Le critère est donc large et flexible quant à l’éventail des comportements coercitifs qu’il peut saisir, tout en conservant un seuil de gravité significatif avant qu’un tel comportement ne constitue une atteinte aux choix souverains légitimes de l’Union ou de ses États membres. Le règlement ne précise toutefois pas comment cette gravité doit être mesurée. Le premier des facteurs de l’article 2, paragraphe 2 – l’intensité, la gravité, la fréquence, la durée, l’étendue et l’ampleur de la mesure et son impact sur le commerce ou les investissements – est par essence quantitatif, mais aucun indicateur ni valeur de référence ne lui est attaché.

La conduite de cette évaluation peut être qualifiée de phase d’examen et de signalement de l’ACI. En vertu de l’article 4, la Commission peut, de sa propre initiative ou sur demande dûment justifiée, examiner une mesure d’un pays tiers afin de déterminer si les conditions de l’article 2, paragraphe 1, sont remplies. La Commission doit agir « avec diligence », tandis que l’examen « ne devrait normalement pas dépasser quatre mois ». ³¹ Il importe de noter qu’il s’agit d’un délai indicatif et non d’une échéance ferme. Lorsque le comportement en cause et les éléments de preuve sont clairs, la Commission peut achever son examen nettement plus vite, mais elle peut aussi prendre plus de temps lorsque les circonstances le justifient. Cette flexibilité permet à l’Union de gérer des dossiers politiquement sensibles, même si des examens prolongés risquent d’affaiblir l’effet de signal de l’instrument. Point crucial, l’ouverture d’un examen ne fait que mettre en marche un processus d’évaluation juridique et factuelle, sans engager l’Union dans une escalade irréversible.

Plus fondamentalement, l’article 4 n’oblige nullement la Commission à ouvrir un examen, même sur demande dûment justifiée d’un État membre. Le contraste avec les instruments de défense commerciale de l’Union est instructif. En vertu du règlement antidumping de base, la Commission doit apprécier si une plainte déposée par l’industrie de l’Union ou en son nom contient des éléments de preuve suffisants et, lorsque ce seuil est atteint, ouvrir une procédure dans un délai de 45 jours.³² Dans le cadre de l’ACI, en revanche, même une demande dûment justifiée ne déclenche pas d’obligation équivalente de donner suite. La Commission conserve donc un large pouvoir d’appréciation quant à la question de savoir si le processus de fixation du prix commence ou non. Le premier gardien institutionnel du mécanisme n’est par conséquent pas le Conseil, mais la Commission elle-même.

D’un point de vue réglementaire, de tels délais flexibles sont à double tranchant. D’une part, ils rendent l’ACI réticent à l’escalade en donnant à la Commission le temps de rassembler des preuves, d’évaluer les effets économiques du comportement du pays tiers et de laisser place au dialogue politique. D’autre part, un excès de flexibilité peut affaiblir ce qu’Ayres et Braithwaite décrivent comme la capacité du régulateur à projeter une « image d’invincibilité » : l’attente selon laquelle, une fois un processus réglementaire engagé, l’absence de changement du comportement en cause conduira à une nouvelle escalade ou – pour reprendre les termes de la présente contribution – s’accompagnera d’un prix à payer.³³ Un calendrier ouvert peut affaiblir cette attente en signalant aux pays tiers que le processus peut ralentir ou s’enliser au gré des circonstances politiques. L’ACI gère par conséquent une tension entre la préservation de la flexibilité et la projection de la fermeté. À tout prendre, la phase d’examen semble toutefois conçue pour éviter l’escalade plutôt que pour la produire, puisque son ouverture n’emporte aucune conséquence, tandis que la flexibilité procédurale peut nuire à la projection de la fermeté.

Toujours dans le cadre de la phase d’examen et de signalement, la Commission peut recueillir des informations auprès de toute source fiable, y compris les États membres, le Parlement européen, les opérateurs économiques et les syndicats, et peut rechercher des informations portant spécifiquement sur l’impact de la mesure du pays tiers.³⁴ Le cas échéant, elle peut également publier un avis invitant les parties prenantes à communiquer des informations et, si elle le fait, le pays tiers concerné doit être informé de l’ouverture de l’examen.³⁵ Ces éléments publics de l’enquête peuvent eux-mêmes contribuer à la dissuasion. Une fois un examen ouvert, les entreprises, les industries touchées et même les autorités infranationales du pays auteur de la coercition ont intérêt à évaluer où pourrait tomber l’éventuelle réponse de l’UE et quels coûts elles pourraient supporter. Si elles concluent qu’elles risquent d’être la cible de mesures de riposte de l’Union, elles peuvent à leur tour faire pression sur leur propre gouvernement pour qu’il cesse le comportement coercitif ou, à tout le moins, le désamorce.³⁶ La phase d’examen peut donc commencer à modifier l’économie politique interne du pays auteur de la coercition avant même que l’UE n’ait imposé la moindre contre-mesure. Cela reflète aussi, en miroir, le problème d’action collective identifié pour l’UE dans la section précédente. Si les pays tiers sont peut-être institutionnellement moins fragmentés que l’UE, ils sont rarement des acteurs économiques unitaires, et des intérêts divergents entre entreprises, secteurs et régions peuvent de même créer une pression intérieure en faveur de la désescalade.³⁷

Ce n’est que si la Commission conclut, à l’issue de son examen, que les conditions de l’article 2, paragraphe 1, sont remplies que le processus passe à l’étape suivante. En vertu de l’article 5, la Commission doit soumettre au Conseil une proposition d’acte d’exécution déterminant formellement l’existence d’une coercition économique. Ce faisant, elle doit expliquer en quoi les conditions de l’article 2 sont remplies et fixer un délai indicatif, ne dépassant normalement pas six mois, pour évaluer si les conditions d’adoption de mesures de riposte de l’Union au titre de l’article 8, paragraphe 1, sont réunies.³⁸ Même à ce stade, toutefois, le règlement ménage de nouvelles possibilités de désescalade. La Commission peut inviter le pays tiers à présenter des observations avant de formuler sa proposition,³⁹ et peut proposer que le Conseil demande réparation du préjudice causé à l’Union.⁴⁰ Sur le plan fonctionnel, cela permet à l’UE de communiquer un message clair avant même que des mesures de riposte ne soient envisagées : la Commission considère le comportement comme coercitif et une détermination formelle approche.

Ce n’est qu’après que la Commission est parvenue à cette conclusion que le Conseil entre directement dans le processus réglementaire. Statuant à la majorité qualifiée, il doit décider s’il adopte la détermination proposée, normalement dans un délai de huit semaines et, sauf retard justifié, au plus tard dans un délai de dix semaines.⁴¹ Ces délais sont là encore des repères procéduraux maximaux et non des périodes d’attente – lorsqu’une majorité qualifiée existe, rien dans le règlement n’empêche le Conseil de statuer nettement plus tôt. Une telle majorité qualifiée requiert le soutien d’au moins 55 % des États membres, soit actuellement au moins 15 sur 27, représentant au moins 65 % de la population de l’UE.⁴² Il s’agit du point le plus politiquement sensible de la procédure et, comme on le soutient plus loin, de son goulet d’étranglement institutionnel le plus visible. Il importe toutefois de souligner que même une détermination positive du Conseil n’impose aucun coût économique au pays tiers. Elle n’active aucun droit de douane, ne restreint pas l’accès au marché et ne préjuge en rien de la réponse finale de l’Union. Elle établit simplement l’existence d’une coercition économique et permet au processus de passer aux étapes ultérieures de dialogue, d’évaluation et, seulement si ces efforts échouent, d’éventuelles contre-mesures. Le seuil politique attaché à la détermination de l’article 5 s’accorde donc assez mal avec les conséquences relativement limitées que produit la détermination elle-même.

Une fois ces obstacles franchis et l’existence d’une coercition économique déterminée, l’ACI entre dans ce que j’appelle la phase de dialogue structuré. En vertu de l’article 5, paragraphes 9 et 10, la Commission doit informer le pays tiers et lui demander de mettre fin immédiatement à la coercition économique et, le cas échéant, de réparer le préjudice causé à l’Union. L’article 6 impose ensuite à la Commission de ménager une possibilité adéquate de consultations avec le pays tiers en vue d’obtenir la cessation de la coercition et, s’il y a lieu, réparation. Le règlement envisage expressément les négociations directes, le règlement juridictionnel international et d’autres formes d’assistance d’un tiers, telles que la médiation ou la conciliation.⁴³ Parallèlement, la Commission doit s’efforcer de soulever la question dans les enceintes internationales pertinentes, telles que l’OMC, après consultation du Conseil le cas échéant,⁴⁴ et peut coopérer avec des pays tiers touchés par une coercition identique ou similaire afin de coordonner les réponses.⁴⁵

Il importe de noter que le règlement n’impose aucune échéance ferme à cette phase de dialogue structuré. Bien que la Commission doive, dès sa proposition au titre de l’article 5, indiquer un délai (ne dépassant normalement pas six mois) pour évaluer si les conditions d’adoption de mesures de riposte de l’Union sont remplies, l’article 6 lui-même se borne à exiger une « possibilité adéquate » de consultations, tandis que l’article 8 fait référence à l’échec de ces efforts dans un « délai raisonnable ». La Commission conserve donc un pouvoir d’appréciation considérable sur le rythme de l’escalade, même après la détermination formelle de la coercition économique. Cette flexibilité est, là encore, à double tranchant : elle affaiblit l’image d’invincibilité réglementaire, mais renforce en même temps la conception fondamentalement réticente à l’escalade de l’instrument. Cette partie de l’architecture de l’instrument montre ainsi clairement qu’une détermination formelle de coercition économique est encore loin d’équivaloir au déclenchement d’une guerre commerciale. L’ACI continue au contraire de monter en puissance graduellement, en signalant désormais plus directement et par plusieurs canaux que des mesures de rétorsion se rapprochent.

Comme indiqué plus haut, les mesures de riposte de l’Union ne deviennent disponibles que lorsque les efforts antérieurs au titre des articles 5 et 6 n’ont pas abouti, dans un délai raisonnable, à la cessation de la coercition et que, lorsqu’elle a été demandée, la réparation du préjudice causé à l’Union n’a pas été fournie. L’article 8, paragraphe 1, ajoute alors deux autres conditions cumulatives : les mesures doivent être nécessaires pour protéger les intérêts et les droits de l’Union et de ses États membres dans le cas d’espèce, compte tenu des options disponibles, et leur adoption doit être conforme à l’intérêt de l’Union tel que déterminé en vertu de l’article 9. Ce dernier impose à la Commission de mettre en balance la préservation des choix souverains de l’Union et des États membres avec les autres intérêts en jeu, y compris ceux des États membres, des opérateurs économiques, des industries en amont et en aval, et des consommateurs. Il s’agit là d’une garantie supplémentaire contre une escalade disproportionnée, car des cas relativement mineurs de coercition économique ne justifieraient pas des contre-mesures très perturbatrices au seul motif que le seuil de l’article 2 a été atteint.⁴⁶ Dans le même temps, l’appréciation délibérément large de l’intérêt de l’Union laisse place à des considérations stratégiques plus larges.⁴⁷ Lorsque, par exemple, des représailles contre les États-Unis compromettraient des intérêts de sécurité jugés plus importants dans les circonstances, le règlement n’oblige pas l’UE à imposer des mesures de riposte au seul motif que l’existence d’une coercition économique a été préalablement déterminée.

Ce n’est qu’une fois ces conditions remplies que l’ACI entre dans sa troisième phase, la plus clairement escalatoire, que j’appelle sa phase de riposte, au cours de laquelle des mesures de riposte de l’Union concrètes sont sélectionnées et adoptées. En vertu de l’article 8, la Commission choisit les mesures appropriées parmi celles prévues à l’annexe I du règlement et doit expliquer à la fois pourquoi les conditions d’action sont remplies et pourquoi la riposte retenue est appropriée au regard des critères énoncés à l’article 11. Les mesures sont adoptées par acte d’exécution de la Commission selon la procédure d’examen prévue par le règlement (UE) 182/2011, qui régit le contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission.

En pratique, cela signifie qu’un comité composé de représentants des États membres rend un avis sur le projet de la Commission à la majorité qualifiée.⁴⁸ Si une majorité qualifiée soutient le projet, la Commission doit l’adopter ; si une majorité qualifiée s’y oppose, la Commission ne peut pas l’adopter.⁴⁹ L’ACI opte également pour la forme la plus restrictive de la procédure d’examen prévue par le règlement 182/2011. Lorsqu’aucune majorité qualifiée ne se dégage ni pour ni contre le projet et que le comité ne rend donc pas d’avis, la Commission ne peut pas adopter le projet à ce stade.⁵⁰ Elle peut toutefois soumettre une version modifiée au comité ou saisir le comité d’appel conformément au règlement 182/2011.⁵¹ L’implication des États membres reste donc substantielle même à ce stade ultérieur.⁵² La différence est que, contrairement à la détermination de l’article 5, c’est à ce moment que la prudence politique intégrée à la structure décisionnelle correspond à une décision véritablement escalatoire, puisque l’Union décide désormais si, et par quelles mesures, elle impose des coûts économiques concrets au pays tiers auteur de la coercition.

Le règlement entoure toutefois cet exercice de fixation du prix d’importants garde-fous juridiques. Les mesures de riposte doivent être proportionnées et ne peuvent excéder le niveau du préjudice causé à l’Union, compte tenu de la gravité de la coercition, de son impact économique et des droits de l’Union et de ses États membres.⁵³ C’est une preuve supplémentaire que l’ACI n’est pas conçu pour « faire exploser » la relation économique avec un pays auteur de coercition, mais pour imposer un prix calibré au comportement coercitif. Dans le choix des mesures, la Commission doit privilégier leur efficacité à obtenir la cessation de la coercition tout en réduisant au minimum les effets négatifs sur les acteurs de l’Union, l’environnement d’investissement, l’innovation, les consommateurs et les autres politiques de l’UE.⁵⁴ Autrement dit, le règlement intègre l’exigence assez intuitive selon laquelle la rétorsion ne doit pas infliger à l’UE des coûts supérieurs à ceux qu’elle inflige au pays tiers qu’elle entend influencer. L’ACI n’est donc pas conçu pour maximiser la douleur ; son objectif est de rendre les coûts d’une poursuite de la coercition suffisamment crédibles pour qu’un pays tiers effectuant un calcul rationnel conclue que le comportement coercitif ne vaut plus la peine d’être poursuivi, tout en veillant à ce que les coûts supplémentaires que l’Union s’impose par sa propre riposte restent proportionnés au préjudice auquel elle cherche à remédier.

De surcroît, le processus de l’ACI reste réversible même à ce stade avancé. En vertu de l’article 8, paragraphe 6, les mesures de riposte de l’Union ont normalement une date d’application différée pouvant aller jusqu’à trois mois, ce qui crée une nouvelle fenêtre au cours de laquelle le pays tiers peut désamorcer la situation avant que des coûts économiques ne soient effectivement imposés. Cela permet aussi à la pression générée par les mesures annoncées de se diffuser dans l’économie politique interne du pays auteur de la coercition, en donnant aux entreprises, secteurs et autres acteurs potentiellement touchés une incitation à plaider pour un changement de cap. Si la Commission reçoit des informations crédibles indiquant que la coercition a cessé, ou que des mesures concrètes ont été prises en vue de sa cessation, l’application peut être différée davantage. Si la coercition prend fin avant l’entrée en vigueur des mesures, l’acte d’exécution doit être abrogé.⁵⁵ Même après l’entrée en vigueur des mesures, l’article 12 permet leur suspension, leur modification ou leur abrogation en fonction de l’évolution des circonstances.

L’ACI préserve donc des portes de sortie tout au long du processus, ce qui rend difficile de qualifier même l’adoption de mesures de riposte d’acte d’escalade irréversible. Cette conception favorable à la désescalade n’est toutefois pas absolue. Dans des cas dûment justifiés, l’article 8, paragraphe 10, permet que des mesures de riposte s’appliquent sans demande préalable de cessation de la coercition ni préavis de leur application, lorsque cela est nécessaire pour protéger les droits et les intérêts de l’Union ou d’un État membre, en particulier l’efficacité des mesures. En outre, lorsque la coercition prend la forme d’une menace, l’article 8, paragraphe 11, prévoit que les mesures de riposte de l’Union s’appliquent à compter de la date de mise en œuvre de la mesure dont le pays tiers avait brandi la menace.

Pris ensemble, ces différentes étapes révèlent un instrument nettement plus prudent, graduel et réversible que ne le suggère la métaphore du « bazooka commercial ». L’ACI ne passe pas directement d’une détermination de coercition à la rétorsion. Il enquête et signale d’abord, détermine ensuite formellement, dialogue et négocie par la suite et, en dernier ressort seulement, progresse vers l’imposition de coûts économiques soigneusement calibrés. Même à ce stade, le règlement soumet la rétorsion aux exigences de nécessité, d’intérêt de l’Union, d’implication des États membres et de proportionnalité, ainsi qu’à des possibilités répétées de désescalade. En termes réglementaires, l’ACI contient donc déjà la plupart des ingrédients d’un mécanisme crédible de fixation du prix, puisqu’il permet à l’UE de rendre de plus en plus visibles les coûts potentiels d’une poursuite de la coercition avant que ces coûts ne soient imposés. Son impact réel dépend par conséquent moins de la sévérité des mesures disponibles au terme du processus que de la capacité de l’Union à franchir les étapes préalables avec une crédibilité suffisante pour convaincre les pays tiers que la poursuite de la coercition aura bel et bien un prix.⁵⁶

4. Rendre plus crédible le prix de la coercition

Le potentiel de l’ACI dépend donc non seulement des coûts économiques que l’Union est en définitive capable d’imposer, mais aussi de sa capacité à parcourir de façon crédible le processus qui les précède. La théorie de la régulation offre une grille de lecture utile de cette dynamique. La régulation réactive conçoit la mise en œuvre comme un processus graduel et adaptable. Les régulateurs devraient en principe commencer par des formes d’intervention moins coercitives, telles que le dialogue et la persuasion, monter en puissance lorsque celles-ci ne produisent pas de changement de comportement, et redescendre lorsque la coopération se manifeste.⁵⁷ Les mesures plus coercitives ne peuvent par conséquent être utilisées que rarement, mais leur disponibilité, et la volonté démontrée du régulateur d’y recourir lorsque c’est nécessaire, est ce qui confère aux étapes précédentes l’essentiel de leur force. Répondre à la coercition par la coercition est coûteux et reste donc généralement subordonné au dialogue, mais la menace de sanctions doit occasionnellement être mise à exécution pour demeurer crédible.⁵⁸

Formulé dans les termes du mécanisme de fixation du prix développé ici, le prix attaché à la coercition économique doit donc non seulement être suffisamment élevé ; le pays auteur de la coercition doit aussi croire que la poursuite de la coercition crée une perspective crédible qu’il devra un jour le payer.⁵⁹ Une riposte potentiellement sévère au terme du processus n’a guère de valeur dissuasive si les obstacles institutionnels qui la précèdent rendent improbable d’atteindre ce point. L’attente pertinente n’est pas que chaque examen débouche inévitablement sur une rétorsion, mais que la poursuite de la coercition fasse progresser le processus à moins que le pays tiers ne modifie son comportement.⁶⁰ Un pays tiers devrait pouvoir éviter de payer le prix en mettant fin à la coercition ; s’il choisit de maintenir le comportement coercitif, il devrait en payer un prix approprié. Ce qu’il ne devrait pas pouvoir faire, c’est compter sur les difficultés politiques internes à l’UE pour empêcher d’emblée le processus de fixation du prix d’avancer.

Vu sous cet angle, deux points de la procédure prennent une importance particulière. Le premier, et le moins visible, est le pouvoir d’appréciation de la Commission quant à l’ouverture même d’un examen au titre de l’article 4. Le second est la procédure décisionnelle prévue à l’article 5. La détermination formelle de l’existence d’une coercition économique requiert une majorité qualifiée positive au Conseil, alors même que, comme expliqué plus haut, cette détermination n’impose pas de mesures de riposte et n’engage pas l’Union à en adopter ultérieurement.⁶¹ C’est pourtant précisément à ce stade relativement précoce que l’ACI introduit l’un de ses obstacles politiques les plus exigeants. Cela concentre d’emblée la prudence géopolitique sur une étape qui concerne au premier chef ce qui devrait être une évaluation technocratique du comportement d’un pays tiers. La possibilité d’imposer à terme des coûts économiques substantiels peut donc façonner les positions des États membres avant que l’Union n’ait atteint le point où ces coûts doivent effectivement être envisagés.⁶² Les deux filtres se renforcent mutuellement. Une Commission qui anticipe un vote difficile au Conseil a toutes les raisons de ne pas ouvrir d’examen du tout, de sorte que la politique attendue de l’article 5 est déjà intégrée dans la non-décision de l’article 4.

Il existe ici une distinction importante entre deux questions que la conception institutionnelle de l’ACI risque de confondre. La première est de savoir si une mesure d’un pays tiers constitue une coercition économique au sens de l’article 2. Il s’agit principalement d’une évaluation juridique et probatoire fondée sur les critères fixés par le règlement. La seconde est de savoir si, après avoir procédé à cette détermination et épuisé les possibilités de dialogue, il est opportun que l’UE exerce des représailles dans les circonstances du cas d’espèce. Cette dernière question est inévitablement politique. Elle peut exiger des jugements difficiles sur l’exposition économique, les relations avec le pays auteur de la coercition, les intérêts plus larges de politique étrangère et de sécurité, et les coûts que les États membres sont prêts à supporter. Mais le règlement ménage déjà un espace considérable pour précisément ces jugements aux étapes ultérieures. Les exigences de nécessité et d’intérêt de l’Union des articles 8 et 9, les critères régissant la conception des mesures à l’article 11, l’implication des États membres par la comitologie et les possibilités répétées de suspension ou d’abrogation garantissent toutes que la reconnaissance de la coercition ne rend la rétorsion « automatique » en aucune manière.⁶³

Ni le pouvoir d’appréciation de la Commission au stade de l’examen ni le rôle du Conseil au titre de l’article 5 n’ont besoin de porter tout le poids de la prudence géopolitique. Au contraire, le leur faire porter sape un avantage important de la mise en œuvre graduée, dans laquelle des étapes peu coûteuses au début du processus peuvent elles-mêmes modifier les calculs de l’acteur régulé. L’objet d’un examen ou d’une détermination formelle n’est pas encore d’imposer le prix de la coercition, mais de rendre ce prix progressivement visible et crédible. Chaque étape communique que l’UE a reconnu le comportement, que le processus réglementaire se poursuit et que, à moins que la coercition ne cesse, des mesures plus lourdes de conséquences pourraient suivre. Pour que ce signalement fonctionne, cependant, ces premières étapes doivent elles-mêmes être suffisamment faciles et prévisibles à franchir. Si une détermination au titre de l’article 5 exige déjà des États membres qu’ils tranchent les questions politiques associées à une éventuelle confrontation commerciale, l’Union est de fait contrainte de négocier les conséquences de la rétorsion avant que celle-ci ne soit réellement à l’ordre du jour.⁶⁴ Le résultat est paradoxal, puisque les inquiétudes relatives aux coûts susceptibles de survenir au terme du processus de mise en œuvre peuvent empêcher l’UE de franchir précisément les étapes moins coûteuses qui pourraient rendre ces coûts inutiles. Un pays tiers observant une telle hésitation peut rationnellement déprécier le prix attaché à la poursuite de la coercition, aussi redoutables que puissent paraître les mesures énumérées à l’annexe I.⁶⁵

La séquence la plus efficace serait presque l’inverse. L’UE devrait pouvoir parcourir les premières étapes de signalement sans frictions institutionnelles inutiles, en laissant la perspective de coûts progressivement croissants agir sur les calculs du pays auteur de la coercition et sur les acteurs nationaux de ce pays appelés à supporter ces coûts. Idéalement, ce signal suffira et le processus s’arrêtera avant même qu’il ne soit nécessaire de trancher la question politiquement difficile de savoir exactement quel degré de douleur économique les États membres sont prêts à supporter. Ce n’est que lorsque le signalement et le dialogue échouent que l’Union devrait avoir à engager ce marchandage politique plus difficile. À ce stade, l’ACI contient déjà des garanties étendues, dont la nécessité, le critère de l’intérêt de l’Union, la proportionnalité, l’implication des États membres dans l’adoption des mesures de riposte et des possibilités répétées de désescalade.⁶⁶ Ensemble, ces garanties suffisent à prévenir une escalade économiquement ou géopolitiquement dommageable. Le problème institutionnel n’est donc pas l’insuffisance du contrôle politique sur la rétorsion, mais l’exercice prématuré de ce contrôle. Rendre le processus institutionnel de détermination de la coercition plus simple à parcourir n’abaisserait pas le seuil matériel de la coercition et ne rendrait pas la rétorsion automatique. Cela renforcerait au contraire l’attente selon laquelle la poursuite de la coercition fait progresser le processus, tout en laissant la nécessité et la conception de toute riposte éventuelle aux étapes ultérieures de l’ACI.

Une détermination technocratique présuppose toutefois des intrants technocratiques. Si l’évaluation au titre de l’article 2 doit être traitée comme un constat juridique et probatoire, les éléments de preuve doivent être produits d’une manière que les États membres, les opérateurs économiques et les pays tiers puissent anticiper. Une grande partie en existe déjà. Le Supply Chain Analytics Hub de la DG GROW combine une cartographie structurelle des dépendances stratégiques de l’UE, un indice composite de vulnérabilité externe (EXVI) et un système d’alerte à haute fréquence sur les chaînes d’approvisionnement (SCAN) qui suit les prix et les quantités à l’importation au niveau des produits sur la base des données de surveillance douanière ; la même méthodologie alimente la task force de surveillance des importations de la DG TRADE, qui suit les risques de détournement des flux commerciaux.⁶⁷ Le lien avec la politique de sécurité économique est déjà établi au niveau stratégique. La stratégie européenne de sécurité économique de 2023 a identifié l’instrumentalisation des dépendances économiques et la coercition économique comme l’une des quatre catégories de risques, et SCAN a depuis été utilisé dans les évaluations des risques liés aux chaînes d’approvisionnement qui en ont découlé. La communication conjointe de décembre 2025 sur le renforcement de la sécurité économique de l’UE va plus loin : elle cite l’ACI parmi les outils destinés à dissuader la coercition, définit des indicateurs de dépendances à haut risque et annonce un pôle d’information sur la sécurité économique qui s’appuiera sur les outils de suivi existants tels que SCAN, y compris un mécanisme d’information rapide sur les flux commerciaux.⁶⁸ Ce qui manque encore, c’est un lien formel entre cette capacité de suivi et l’ouverture d’un examen au titre de l’article 4. Aucun de ces outils n’a été conçu pour l’ACI. Ensemble, cependant, ils pourraient mesurer le premier et le plus quantitatif des facteurs de l’article 2, paragraphe 2 – l’intensité et l’impact d’une mesure d’un pays tiers – de façon bien plus systématique que ne le fait aujourd’hui un examen ad hoc. La section suivante formule des recommandations en vue d’un éventuel réexamen du règlement.

5. Recommandations pour un ACI plus crédible

L’analyse qui précède suggère que l’ACI ne souffre pas principalement d’un manque de puissance économique.⁶⁹ De même, son architecture juridique n’appelle pas de refonte fondamentale. Au contraire, le règlement prévoit déjà un processus soigneusement gradué grâce auquel l’Union peut identifier la coercition, signaler que la poursuite du comportement aura un coût, rechercher des solutions négociées et, seulement lorsque cela s’avère nécessaire, imposer des mesures de riposte proportionnées. Le défi consiste à faire fonctionner cette architecture de façon plus crédible et plus prévisible lorsqu’une coercition économique suffisamment grave se produit. La normalisation, en ce sens, ne signifie pas recourir systématiquement à l’ACI dans les différends commerciaux ordinaires. L’article 2, lu conjointement avec le considérant 15, impose déjà un seuil matériel significatif, seule une coercition atteignant une gravité qualitative ou quantitative suffisante relevant du règlement. En revanche, lorsqu’un comportement soulève de manière plausible une coercition économique de cette importance, l’ouverture d’un examen et, lorsque les conditions juridiques sont ensuite remplies, la détermination formelle de l’existence d’une coercition ne devraient pas être traitées en elles-mêmes comme un acte extraordinaire d’escalade.

Les recommandations qui suivent se situent à plusieurs niveaux. Premièrement, l’UE devrait normaliser conceptuellement l’ACI en tant que réponse spécialisée à la coercition économique grave plutôt que comme un « bazooka commercial » d’exception. Deuxièmement, l’ouverture d’un examen devrait devenir plus encadrée par des règles et plus prévisible. Troisièmement, la détermination formelle de la coercition devrait être rendue à la Commission, tandis que le contrôle politique se renforcerait à mesure que le processus se rapproche de contre-mesures effectives. Quatrièmement, des mécanismes de solidarité européenne devraient amortir les coûts asymétriques que la coercition et la riposte de l’Union peuvent imposer aux différents États membres. Enfin, l’ACI devrait exploiter plus pleinement la flexibilité procédurale qu’il contient déjà et, par une modification ciblée, se doter d’une voie accélérée plus claire pour les cas exceptionnellement urgents.

Recommandation 1 : normaliser l’ACI en tant qu’instrument de réponse à la coercition économique grave

L’UE devrait enfin abandonner le « bazooka commercial ». La métaphore a peut-être aidé à faire comprendre l’importance de l’instrument au cours du processus législatif, mais elle risque désormais de devenir un obstacle à son utilisation efficace. Quiconque tire avec un bazooka commercial métaphorique doit être prêt à en assumer les conséquences destructrices. Comme l’a montré le présent document, cela n’a guère de rapport avec le fonctionnement réel de l’ACI. L’ouverture d’un examen n’impose pas de rétorsion. La détermination de l’existence d’une coercition économique n’impose pas de rétorsion. Même après une telle détermination, le règlement exige la poursuite du dialogue et laisse au pays auteur de la coercition une marge considérable pour changer de cap avant que des mesures de riposte ne soient adoptées ou appliquées. L’ACI se comprend mieux comme un instrument commercial spécialisé qui fixe un prix à la coercition économique et dont l’efficacité dépend du fonctionnement prévisible de ces différentes étapes.

Changer le vocabulaire qui entoure l’instrument est plus qu’une question de présentation. La manière dont l’ACI est compris façonne le seuil politique de son utilisation. Si l’ouverture de la procédure est systématiquement décrite en des termes dramatiques, les États membres comme les acteurs économiques concernés ont des raisons d’évaluer même ses étapes initiales à l’aune des conséquences potentielles d’une confrontation commerciale généralisée. Le même signal est envoyé vers l’extérieur, où l’ouverture d’un examen peut être interprétée par le pays tiers comme un acte extraordinaire d’escalade plutôt que comme le début d’un processus réglementaire structuré. Une conception fondée sur la mise en œuvre graduée offre une attente différente. Un examen ou une détermination communique que l’UE a identifié un comportement potentiellement coercitif et que la poursuite de la coercition accroîtra progressivement la probabilité de conséquences économiques. Cela n’implique pas que ces conséquences soient inévitables. Normaliser cette compréhension permettrait plus facilement à l’UE comme aux pays tiers de traiter les premières étapes de l’ACI comme relevant de la diplomatie économique ordinaire plutôt que comme le premier coup d’une guerre commerciale.

Recommandation 2 : rendre l’ouverture d’un examen encadrée par des règles et prévisible

Une modification ciblée devrait restreindre le pouvoir d’appréciation de la Commission au tout début de la procédure. Transférer la détermination à la Commission tout en lui laissant une discrétion totale quant à l’opportunité même d’examiner une mesure ne ferait que déplacer le goulet d’étranglement politique du Conseil au Berlaymont. Une conception plus robuste emprunte la logique des instruments de défense commerciale. Une demande dûment justifiée émanant d’un État membre touché ou d’un groupe représentatif d’opérateurs de l’Union, ou une alerte générée par le dispositif de suivi propre à la Commission, obligerait celle-ci à conclure dans un délai fixe – par exemple 45 jours, comme en matière antidumping – si les conditions de l’article 2, paragraphe 1, paraissent remplies et, dans l’affirmative, à ouvrir un examen ; une décision de ne pas donner suite devrait être motivée et publiée.⁷⁰ Cela ne rendrait pas l’escalade automatique. Le rôle du Conseil au stade de la détermination, s’il était maintenu, et le contrôle des États membres sur les mesures de riposte resteraient inchangés. Ce que cela rendrait prévisible, c’est le début du processus de fixation du prix, ce qui est précisément ce qu’un pays tiers doit croire pour que le prix dissuade.

Les déclencheurs d’une telle obligation n’ont pas à être inventés. La Commission applique déjà des seuils explicites et publiés pour identifier les dépendances stratégiques et les tensions sur les chaînes d’approvisionnement, et la communication conjointe de décembre 2025 sur la sécurité économique a ajouté un ensemble d’indicateurs non cumulatifs de dépendances à haut risque, dont le contrôle de 60 % ou plus de l’approvisionnement de l’UE par un seul pays tiers ou ses opérateurs et le fait que le pays tiers a déjà instrumentalisé des dépendances économiques ou menacé de le faire.⁷¹ Le tableau 1 ci-dessous expose comment ces outils pourraient être rapportés aux facteurs de l’article 2, paragraphe 2, par exemple dans un acte d’exécution ou des lignes directrices adoptés en vertu d’un article 4 révisé.

Tableau 1 – Déclencheurs possibles, fondés sur des indicateurs, pour l’ouverture d’un examen au titre de l’ACI.

Les facteurs c) à e) de l’article 2, paragraphe 2 – l’empiètement sur la souveraineté, la préoccupation internationale légitime et les tentatives préalables de règlement de bonne foi – demeurent des appréciations juridiques qualitatives et sont délibérément laissés en dehors de l’ensemble d’indicateurs.⁷²

Quatre principes de conception en découlent. Premièrement, comme dans la communication conjointe de décembre 2025, les indicateurs devraient être non cumulatifs mais hiérarchisés : un signal robuste, tel qu’une alerte SCAN sur un produit dont le pays auteur de la coercition contrôle l’essentiel de l’approvisionnement de l’UE, devrait suffire à lui seul, tandis que des signaux plus faibles, tels que la récurrence, ne devraient compter qu’en combinaison. Deuxièmement, les indicateurs devraient déclencher une obligation d’examiner, et non une détermination : ils renseignent sur l’intensité et l’impact, tandis que la question de savoir si une mesure vise à porter atteinte à un choix souverain légitime demeure un jugement distinct. Troisièmement, lorsque la Commission utilise déjà des seuils publiés, l’ACI devrait s’en inspirer ; lorsque de nouveaux seuils sont nécessaires, ils devraient être calibrés de façon transparente et réexaminés périodiquement. Quatrièmement, les déclencheurs devraient être intégrés au cycle d’évaluation des risques pour la sécurité économique lancé en 2023 plutôt que d’en créer un parallèle : la même analyse fondée sur les données, complétée par l’évaluation qualitative fondée sur le renseignement que la Commission réalise déjà, servirait à la fois à cartographier l’exposition ex ante et à justifier l’ouverture d’un examen lorsqu’une mesure se matérialise.

Les limites de cette approche doivent être reconnues. Les outils décrits ci-dessus ont été conçus pour détecter des chocs d’approvisionnement, non une intention coercitive, et ils sont les plus performants pour les restrictions à l’exportation de type chinois. Ils sont beaucoup plus faibles pour les menaces qui ne se sont pas encore matérialisées dans les données commerciales, telles que la menace tarifaire relative au Groenland, et pour les mesures visant les exportations de l’UE plutôt que ses importations ; pour celles-ci, le déclencheur doit reposer sur une mesure formellement annoncée combinée à des données d’exposition côté exportations, que la Commission ne publie pas encore de façon systématique. Des seuils mal calibrés pourraient aussi conduire à un déclenchement excessif et diluer le signal, tandis qu’un pays tiers pourrait tenter de calibrer ses mesures juste en dessous de ces seuils. Aucun de ces deux risques n’est décisif. La Commission conserverait son pouvoir d’agir de sa propre initiative en dessous des seuils, et une clause de minimis peut éviter que des différends mineurs ne soient attirés dans la procédure. Ce que les indicateurs changent, c’est la règle par défaut : une fois qu’ils sont atteints, ne pas agir exigerait une justification publique.

Des indicateurs ventilés par État membre rendraient également visible, avant toute crise, la manière dont les coûts tant de la coercition que d’une riposte de l’Union sont susceptibles de se répartir à travers l’Union, c’est-à-dire précisément l’asymétrie que les pays tiers exploitent. Ils fourniraient ainsi la base factuelle permettant de négocier à l’avance la manière dont ces coûts pourraient être partagés, au lieu de découvrir la répartition des charges au milieu d’une confrontation. Pour les entreprises européennes, le bénéfice est la prévisibilité : un ensemble publié de déclencheurs indique aux opérateurs quelles expositions font l’objet d’un suivi et à quel moment une demande de leur État membre ou de leur association sectorielle obligerait la Commission à agir. Les éléments issus de l’enquête DG GROW-BEI menée en 2024 (publiée en 2025) suggèrent que la demande existe, les entreprises dépendant d’intrants essentiels en provenance de Chine étant nettement plus susceptibles que les autres de signaler des difficultés d’accès aux matières premières (20 % contre 12 %) et aux semi-conducteurs (19 % contre 11 %).⁷³

Recommandation 3 : rendre à la Commission la détermination formelle de la coercition

Une modification de l’ACI devrait également reconsidérer la conception institutionnelle de l’étape de détermination. La réforme la plus directe consisterait à se rapprocher de la proposition législative initiale de la Commission. Selon cette proposition, à l’issue de son examen, la Commission aurait elle-même adopté une décision déterminant si les conditions de la coercition économique étaient remplies et aurait pu, avant de le faire, inviter le pays tiers à présenter des observations.⁷⁴ L’implication ultérieure du Conseil, issue en définitive des négociations législatives, a considérablement relevé le seuil politique de cette première détermination formelle au titre de ce qui est désormais l’article 5 du règlement. Des propositions récentes ont de même identifié la complexité institutionnelle de l’ACI comme un obstacle potentiel à une dissuasion crédible. Tobias Gehrke, par exemple, a appelé à un « ACI 2.0 » combinant un mécanisme accéléré avec une conception plus large de la coercition.⁷⁵ La proposition développée ici diffère par son accent. Elle laisserait inchangés le champ matériel et le seuil de l’article 2 et s’attacherait plutôt au séquençage du contrôle politique au sein du processus réglementaire existant. Comme on le verra plus loin, une plus grande rapidité procédurale peut aussi se justifier dans les cas particulièrement urgents, mais cela n’implique pas nécessairement d’élargir les comportements constitutifs d’une coercition économique.

L’analyse menée dans le présent document suggère que cette garantie politique est située au mauvais endroit de la procédure. Déterminer si un comportement satisfait aux critères de l’article 2 est avant tout un exercice juridique et probatoire. Il a certes une portée politique, mais il ne sélectionne pas de mesures de riposte et n’engage l’UE à aucune action ultérieure. La Commission est institutionnellement mieux placée pour mener cette évaluation de façon cohérente d’un dossier à l’autre, tandis qu’exiger une majorité qualifiée positive au Conseil invite les États membres à faire entrer des considérations sur les coûts futurs possibles d’une rétorsion dans une décision portant sur l’existence même d’une coercition. Rétablir la responsabilité de la Commission pour la détermination n’éliminerait donc pas le contrôle politique de l’ACI. Il importe de souligner que cela ne changerait que l’auteur de l’application du critère de l’article 2, et non le contenu ni le seuil matériel du critère lui-même. En conséquence, cela séparerait plus nettement l’évaluation de la coercition de la question politique ultérieure de savoir ce que l’UE devrait, le cas échéant, finalement faire à son sujet.

Il importe de noter que déplacer la détermination de l’article 5 vers la Commission n’exigerait pas de réduire l’influence des États membres lorsque les enjeux deviennent véritablement plus élevés. Au contraire, la logique développée dans le présent document va dans le sens opposé. L’implication politique devrait croître à mesure que le processus se rapproche d’une escalade substantielle. La procédure actuelle le reflète déjà dans une large mesure. Avant que des mesures de riposte puissent être adoptées, la Commission doit établir la nécessité et l’intérêt de l’Union, sélectionner et calibrer les mesures conformément à l’article 11 et soumettre les mesures proposées au contrôle des États membres par la procédure d’examen. Ce sont précisément les étapes auxquelles les questions relatives à la répartition des coûts économiques, aux relations avec le pays tiers et, potentiellement, aux intérêts plus larges de politique étrangère deviennent inévitables.

Si les États membres jugeaient néanmoins nécessaire un contrôle politique plus fort dans le cadre des changements consécutifs à une modification du règlement, il existerait un endroit plus cohérent où le situer. Ce serait au moment de la décision d’adopter des mesures de riposte de l’Union plutôt qu’à celui de la détermination préalable de l’existence d’une coercition. Un acte d’exécution du Conseil à ce stade pourrait être envisagé comme un compromis politiquement réalisable. Le présent document ne préconise pas un tel changement, car l’acte d’exécution de la Commission existant, adopté par la comitologie avec la participation des États membres, assure déjà un contrôle politique. Mais si le choix se posait entre une implication directe du Conseil au stade de la détermination et une implication directe du Conseil au moment où des coûts économiques sont effectivement sur le point d’être imposés, la seconde refléterait mieux la logique de l’instrument. Plus l’UE se rapproche d’une rétorsion effective, plus les arguments en faveur d’un jugement politique se renforcent.

Recommandation 4 : partager les coûts de la résistance à la coercition

La visibilité accrue sur la répartition des coûts créée par le cadre d’indicateurs devrait s’accompagner d’un mécanisme permettant de les partager. Le problème n’est pas nouveau. L’analyse d’impact initiale de la Commission pour l’ACI envisageait un mécanisme de compensation financière par lequel les opérateurs économiques auraient pu bénéficier d’un soutien pour les pertes causées soit par les mesures coercitives elles-mêmes, soit par les contre-mesures de l’Union.⁷⁶ L’option n’a finalement pas été retenue, principalement en raison de ses implications budgétaires et administratives. L’analyse développée ici fournit une raison de la réexaminer. Lorsque la coercition fonctionne précisément en concentrant les coûts sur certains États membres, régions ou secteurs, une certaine capacité à redistribuer ces coûts rendrait plus difficile pour un pays tiers de transformer une pression économique asymétrique en opposition à une réponse collective de l’UE. Le mécanisme de solidarité annoncé par la Commission en octobre 2026 en faveur des États membres confrontés à une coercition économique ou à des représailles commerciales offre un véhicule naturel à cet effet, à condition qu’il comporte une dimension financière.

Un tel mécanisme n’a pas besoin d’indemniser les entreprises euro pour euro. Sa logique pourrait plutôt s’apparenter à celle du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation : une solidarité ciblée de l’Union envers les travailleurs, les régions ou les secteurs supportant des coûts d’ajustement exceptionnellement concentrés.⁷⁷ Le cadre d’indicateurs proposé ci-dessus pourrait aider à identifier où ces charges sont susceptibles de se concentrer et fournir des critères objectifs d’accès au soutien. Les négociations en cours sur le CFP 2028–2034 offrent l’occasion d’envisager une telle facilité parallèlement à un réexamen de l’ACI. Lorsque les mesures de riposte de l’Union génèrent elles-mêmes des recettes, en particulier par des droits de douane supplémentaires, une option consisterait à refléter politiquement une partie de ces recettes dans les ressources disponibles pour cette solidarité.⁷⁸ Une affectation directe exigerait un examen attentif au regard du cadre budgétaire de l’UE, mais le principe de base est simple : une partie de la valeur économique générée par la riposte collective de l’Union pourrait servir à amortir le choc pour les acteurs supportant une part disproportionnée de ses coûts.

Une illustration utile est la réponse de l’UE à la pression économique exercée par la Chine sur la Lituanie à la suite de l’ouverture d’un bureau de représentation taïwanais à Vilnius en 2021. Alors que les exportations lituaniennes et les entreprises liées aux chaînes d’approvisionnement lituaniennes se heurtaient à des restrictions sur le marché chinois, la Commission a approuvé un régime lituanien de prêts de 130 millions d’euros spécifiquement destiné aux entreprises touchées, leur permettant de financer leur adaptation, leur diversification et l’accès à de nouveaux marchés.⁷⁹ L’épisode a montré qu’un soutien économique ciblé peut compléter la réponse diplomatique et juridique de l’Union à la coercition. Le financement est toutefois resté national : la solidarité de l’UE a principalement pris la forme d’une autorisation donnée à la Lituanie d’utiliser ses propres ressources budgétaires dans le cadre des règles relatives aux aides d’État. Un mécanisme permanent au niveau de l’Union irait un pas plus loin en permettant de partager les coûts de la résistance à la coercition à travers l’Union plutôt que de les faire peser principalement sur le budget de l’État membre qui se trouve être visé.

Recommandation 5 : rationaliser les délais de l’ACI

Un éventuel réexamen du règlement devrait également rationaliser le calendrier de la procédure de l’ACI. Le règlement contient déjà d’importants repères temporels : les examens ne devraient normalement pas dépasser quatre mois, le Conseil est généralement censé statuer dans un délai de huit semaines et normalement au plus tard dans un délai de dix semaines, et la proposition de la Commission au titre de l’article 5 doit fixer un délai indicatif – ne dépassant d’ordinaire pas six mois – pour évaluer si les conditions d’adoption de mesures de riposte de l’Union sont remplies.⁸⁰ Une flexibilité significative subsiste néanmoins, en particulier à travers des notions telles que l’octroi d’une « possibilité adéquate » de consultations et d’un « délai raisonnable » pour la cessation de la coercition. Une certaine flexibilité est nécessaire, surtout lorsque de véritables négociations sont en cours. Mais elle ne devrait pas permettre que le retard devienne lui-même une stratégie pour mettre l’instrument en échec. L’attente par défaut devrait être que la procédure continue d’avancer, sous réserve à chaque étape des conditions matérielles fixées par le règlement, à moins que le pays tiers ne prenne des mesures crédibles en vue de la cessation ou qu’un dialogue significatif ne fournisse une raison de ralentir le processus. Une plus grande discipline autour des prolongations, y compris des motifs plus clairs pour les retards significatifs, renforcerait l’attente selon laquelle la poursuite de la coercition fait progresser le processus.

Les arguments en faveur d’une plus grande discipline procédurale ont gagné en acuité à la lumière du débat naissant sur un instrument commercial de réaction rapide, dit du « bouton rouge ».⁸¹ Le non-paper franco-allemand du 5 octobre 2026 appelle à un mécanisme capable d’agir rapidement en réponse à des distorsions de marché graves et systématiques, y compris par une procédure décisionnelle conçue pour réduire le risque de blocage politique.⁸² L’instrument proposé est plus large que l’ACI et semble destiné à traiter des comportements qui peuvent ne pas constituer une coercition économique au sens de l’article 2. Pourtant, lorsqu’une confrontation aiguë relève bien du champ matériel de l’ACI, la même préoccupation de rapidité se pose. Plutôt que de créer nécessairement un instrument redondant pour de tels cas, un réexamen pourrait envisager une procédure accélérée au sein même de l’ACI, par exemple par des délais nettement raccourcis ou, dans des circonstances étroitement définies de dommage particulièrement grave et imminent, par la possibilité de mesures provisoires dans l’attente de l’achèvement de la procédure ordinaire. Une telle option exigerait des seuils et des garanties soigneusement définis. L’objectif ne serait pas d’abaisser le seuil matériel de la coercition économique, mais de garantir que l’ACI reste capable d’agir lorsque le retard priverait l’instrument de son effet pratique.

Conclusion

L’objectif de ces réformes ne serait pas de faire de l’ACI un instrument plus agressif, mais de le rendre plus crédible dans l’ensemble des situations pour lesquelles il a été conçu. Les premières étapes procédurales devraient être relativement faciles, prévisibles et technocratiques, et fondées sur des indicateurs que la Commission produit déjà, parce que leur fonction principale est de signaler que la coercition a été reconnue et que la poursuite du comportement aura un prix de plus en plus crédible. La procédure devrait également pouvoir avancer plus vite lorsque l’urgence l’exige, tandis qu’un mécanisme de solidarité réduirait la capacité des pays tiers à exploiter la répartition inégale des coûts de la coercition ou de la riposte de l’Union. Le marchandage politique difficile sur les coûts précis que l’Union est prête à imposer devrait intervenir plus tard et, si la fonction de signalement de l’ACI fonctionne comme prévu, pourrait ne jamais s’avérer nécessaire. Un ACI crédible devrait donc être capable à la fois de susciter une désescalade avant que des contre-mesures ne deviennent nécessaires et de progresser résolument vers une rétorsion proportionnée lorsqu’elles le deviennent.