Dare un prezzo alla coercizione economica

Come l’UE può rafforzare il suo strumento anti-coercizione

Questo Policy Paper è pubblicato dal GTPO in collaborazione con la Fondazione Robert Schuman, che lo ha selezionato per la sua collana « Schuman Papers ».

Lukas Schaupp, Associate Research Fellow, GTPO
Con i contributi di Dimitri Zurstrassen, Adrian Forest e Rodman Afshar, GTPO

Sintesi

Le relazioni economiche dell’Europa con la Cina stanno entrando in una fase più conflittuale. Nell’ottobre 2026 i negoziati con Pechino hanno prodotto risultati tangibili: la Cina ha accettato di moderare le esportazioni di veicoli ibridi verso l’Europa, di migliorare l’accesso al mercato per diversi prodotti europei e di garantire maggiore prevedibilità sulle licenze di esportazione delle terre rare. Queste concessioni, tuttavia, affrontano solo una parte di uno squilibrio ben più ampio. L’UE si prepara nel frattempo a un uso più esteso delle misure di salvaguardia e di altri strumenti commerciali in ulteriori settori, mentre Francia e Germania hanno chiesto un nuovo meccanismo di reazione rapida contro le pressioni economiche di particolare gravità. Man mano che l’Europa si mostra più disposta a difendere i propri interessi economici, deve anche prepararsi all’eventualità che la Cina risponda non con il negoziato, ma con la coercizione economica.

L’UE dispone già di uno strumento concepito per rispondere a pressioni di questo tipo. Lo strumento anti-coercizione (ACI) combina un’ampia gamma di possibili contromisure con un processo deliberatamente graduale di esame, dialogo e, solo ove necessario, ritorsione. Ciò lo rende in grado di affrontare forme e gradi diversi di coercizione economica grave, dalle pressioni mirate su singoli Stati membri o settori fino alle crisi acute che richiedono una risposta rapida e incisiva. Il suo potenziale non dovrebbe quindi essere né esagerato attraverso la consueta retorica del “bazooka commerciale”, né sottovalutato come troppo macchinoso o limitato per contare davvero. Con adattamenti mirati, l’ACI potrebbe inoltre assolvere gran parte della funzione di reazione rapida che Francia e Germania sembrano ora cercare in un nuovo strumento.

Ciò che limita l’ACI è dunque meno la gamma delle misure che può mobilitare che il modo in cui ne sono organizzate le procedure. La Commissione conserva un’ampia discrezionalità sull’apertura di un esame, mentre il successivo accertamento formale della coercizione economica richiede una maggioranza qualificata in sede di Consiglio – benché nessuna delle due fasi imponga costi economici al paese terzo. Ciò consente alle preoccupazioni politiche circa un’eventuale ritorsione di entrare nel processo prima ancora che la ritorsione sia effettivamente sul tavolo, un problema particolarmente acuto quando la coercizione concentra i costi su pochi Stati membri o settori. Un nuovo dataset GTPO di 27 episodi pubblicamente documentati di coercizione economica contro Stati membri dell’UE dal 2016 illustra questo problema. In nessuno di questi casi gli Stati membri direttamente colpiti o particolarmente esposti costituivano la maggioranza qualificata richiesta per un accertamento ai sensi dell’ACI. Persino il caso più ampio ha coinvolto soltanto sette Stati membri, a fronte dei 15 necessari, mentre 12 dei 27 Stati membri dell’UE non compaiono affatto nel dataset.

Il paper propone pertanto una riforma mirata dell’ACI. Lo strumento dovrebbe anzitutto essere normalizzato come risposta specializzata alla coercizione economica. Laddove i fattori rilevanti dell’articolo 2 si prestino a una valutazione quantitativa, le sue fasi iniziali dovrebbero evolvere verso un modello più basato sui dati e semi-automatico, analogo alla difesa commerciale dell’UE, in cui indicatori pubblicati facciano scattare l’obbligo di esaminare una condotta potenzialmente coercitiva, invece di lasciare l’avvio interamente alla discrezionalità politica. L’accertamento formale della coercizione dovrebbe passare dal Consiglio alla Commissione, mentre il controllo politico dovrebbe aumentare man mano che il processo si avvicina all’imposizione di costi economici effettivi. Una maggiore solidarietà europea dovrebbe contribuire ad attutire i costi sproporzionati sostenuti dagli Stati membri o dai settori colpiti, e la procedura dovrebbe essere snellita in modo da poter procedere molto più rapidamente nei casi di reale urgenza.

Queste lezioni vanno oltre l’ACI. Man mano che la sicurezza economica diventa una componente più centrale della politica dell’UE, l’Europa avrà bisogno di istituzioni capaci di agire collettivamente anche quando i costi delle pressioni esterne sono distribuiti in modo diseguale tra gli Stati membri. Una risposta europea efficace alla coercizione economica richiede quindi più di un arsenale di strumenti in espansione. Le prime fasi procedurali dovrebbero essere prevedibili e capaci di avanzare senza ripetute contrattazioni politiche, mentre la discrezionalità politica dovrebbe crescere man mano che le decisioni si avvicinano all’imposizione di costi economici reali. La stessa logica vale per il meccanismo di solidarietà attualmente in preparazione presso la Commissione. L’esperienza dell’ACI suggerisce che la solidarietà debba essere integrata fin dall’inizio nella risposta europea alle pressioni economiche, affinché costi altamente concentrati non compromettano la capacità di azione collettiva.

Ringraziamenti. L’autore desidera ringraziare Dimitri Zurstrassen per il contributo sostanziale e i commenti forniti durante l’intera elaborazione di questo paper, incluse le raccomandazioni sviluppate nella sezione 5, nonché Rodman Afshar e Adrian Forest per l’eccellente lavoro di raccolta e analisi dei dati alla base delle figure 1-3 e di sviluppo delle relative visualizzazioni.

1. Dare un prezzo alla coercizione economica, non sparare un colpo di bazooka

Le relazioni economiche dell’Europa con la Cina stanno entrando in una fase più conflittuale. Nell’ottobre 2026 i negoziati con Pechino hanno prodotto risultati tangibili, tra cui un accordo per moderare le esportazioni cinesi di veicoli ibridi, un migliore accesso al mercato per diversi prodotti europei e una maggiore prevedibilità sulle licenze di esportazione delle terre rare.¹ Al tempo stesso, l’UE si prepara a un uso più esteso delle misure di salvaguardia e di altri strumenti commerciali, mentre Francia e Germania hanno chiesto un nuovo meccanismo di reazione rapida contro le pressioni economiche di particolare gravità.² La Commissione ha inoltre annunciato un nuovo meccanismo di solidarietà per gli Stati membri esposti a coercizione economica o a ritorsioni commerciali, che sarà presentato insieme all’iniziativa DiversifyEU nel dicembre 2026.³ Man mano che l’Europa si mostra più disposta a difendere i propri interessi economici, deve quindi anche prepararsi all’eventualità che la Cina risponda non con il negoziato, ma con la coercizione economica.

L’UE dispone già di uno strumento concepito per rispondere a pressioni di questo tipo. Eppure, ancor prima della sua entrata in vigore, lo strumento anti-coercizione (ACI) si era già guadagnato un soprannome.⁴ Durante i negoziati legislativi, già nel 2022 lo strumento proposto veniva definito il nuovo “bazooka commerciale” dell’UE.⁵ Nel settembre 2023 la metafora si era ormai affermata al punto che lo stesso Parlamento europeo, in una scheda esplicativa pubblicata poco prima dell’adozione dello strumento, si chiedeva che cosa fosse esattamente questo nuovo “bazooka”.⁶

La metafora non è del tutto fuori luogo. L’ACI mette a disposizione dell’Unione una gamma insolitamente ampia di contromisure economiche (formalmente, misure di risposta dell’Unione), che vanno dai dazi e dalle restrizioni agli scambi di merci fino a misure riguardanti i servizi, gli investimenti, gli appalti pubblici e la proprietà intellettuale.⁷ In questo senso, lo strumento dota l’UE di una considerevole potenza di fuoco economica. Ed è forse proprio l’enfasi posta su questa potenza di fuoco durante la fase di adozione dell’ACI a contribuire a spiegare una delle modifiche più rilevanti introdotte nel corso dei negoziati legislativi. Non volendo attribuire troppo potere alla Commissione con uno strumento capace di produrre conseguenze di tale portata, gli Stati membri hanno ottenuto un ruolo sostanzialmente più ampio per il Consiglio nello stabilire, a monte, se sussista una coercizione economica.⁸

Eppure la metafora del bazooka offre anche un’immagine fuorviante di come l’ACI funzioni realmente. Un bazooka ha un grilletto che, una volta premuto, produce conseguenze difficili da revocare.

L’ACI non fa nulla del genere. L’apertura di un esame ai sensi dell’articolo 4 non impone un dazio, non esclude un’impresa straniera dagli appalti pubblici né limita in alcun altro modo l’accesso al mercato interno dell’UE. Avvia un procedimento regolatorio di valutazione giuridica e fattuale. Persino il successivo accertamento formale dell’esistenza di una coercizione economica non impone alcun costo economico ed è seguito dal dialogo con lo Stato coercitore, dalla valutazione delle possibili risposte e da ripetute opportunità di giungere a una soluzione negoziata prima che le misure di risposta dell’Unione siano infine imposte come ultima risorsa.⁹ Anche a quel punto, il regolamento impone alla Commissione di considerare l’efficacia, la proporzionalità e il più ampio interesse dell’Unione.¹⁰ Lo strumento è di conseguenza costruito attorno a un’escalation graduale e non a un singolo atto di ritorsione.

Anche i recenti confronti mostrano come l’ACI sia stato inteso nella pratica. Durante la seconda amministrazione Trump, le minacce tariffarie esplicitamente legate alle richieste degli Stati Uniti sulla Groenlandia hanno generato rinnovati appelli all’ACI, ma in ultima analisi nessuna attivazione formale.¹¹ Le restrizioni cinesi su input strategicamente importanti, tra cui le terre rare, hanno analogamente alimentato il dibattito sul potenziale ruolo dello strumento.¹² In entrambi i contesti l’ACI è comparso nel dibattito politico, ma soprattutto come opzione di ultima istanza, da prendere in considerazione solo una volta esauriti il dialogo e i mezzi meno conflittuali di risoluzione della controversia.¹³ Ciò ha senso se l’UE considera l’ACI un “bazooka” – nessuno sano di mente vuole far saltare in aria le relazioni commerciali con due dei più importanti partner dell’UE. Come mostrano questi esempi, tuttavia, questa comprensione fuorviante dell’ACI pone la soglia per “premere il grilletto” a un livello straordinariamente, forse addirittura irraggiungibilmente, alto.

Significativamente, nessuno dei due episodi ha portato a una proposta della Commissione al Consiglio per un accertamento formale della coercizione, né vi è stata alcuna indicazione pubblica che la Commissione avesse aperto un esame. Ciò non significa che l’uno o l’altro caso giustificasse necessariamente misure di risposta finali. Nel caso della Groenlandia la minaccia tariffaria è stata ritirata pochi giorni dopo l’annuncio, mentre nel caso dei controlli cinesi sulle esportazioni di terre rare la loro qualificazione come coercizione economica ai sensi dell’articolo 2 sarebbe stata di per sé contestabile, non da ultimo perché avrebbe dovuto essere dimostrato il necessario nesso con un tentativo di influenzare un determinato atto dell’Unione o di uno Stato membro. Tuttavia, in entrambi i casi l’UE avrebbe comunque potuto segnalare fin da subito che la condotta era oggetto di valutazione nel quadro dell’ACI.

Il dibattito è nel frattempo andato avanti. Il 5 ottobre 2026 il presidente Macron e il cancelliere Merz hanno proposto un nuovo strumento per una “reazione decisa e sistemica” alle distorsioni di mercato, da attivare a maggioranza qualificata inversa. Quattro giorni dopo la Commissione ha raggiunto un’intesa con la Cina in base alla quale le esportazioni cinesi di veicoli ibridi verso l’UE saranno limitate, secondo quanto riportato attraverso un tetto quantitativo di 350.000 veicoli nel primo anno, senza innescare un’immediata ritorsione cinese.¹⁴ Entrambi gli sviluppi incidono direttamente sull’argomentazione di questo paper. Il primo conferma che il requisito di una maggioranza in sede di Consiglio è ampiamente percepito come il principale ostacolo a una risposta europea credibile. Il secondo suggerisce che una prospettiva credibile di azione collettiva può ottenere concessioni prima ancora che una misura sia imposta.

Questi esempi indicano un modo diverso di intendere la principale utilità dello strumento. Più che come un bazooka, l’ACI andrebbe inteso come un meccanismo di fissazione del prezzo della coercizione economica esercitata da paesi terzi. Pur ammettendo volentieri che la metafora del bazooka è l’etichetta più accattivante e capace di attirare l’attenzione, sostengo che la mia caratterizzazione sia analiticamente più precisa. Persino l’accertamento formale della coercizione economica resta una fase iniziale del processo. Esso segnala che l’UE ha individuato una coercizione economica e avvia un procedimento formale attraverso il quale possono essere preparate le possibili risposte. Senza imporre alcun costo sul versante dell’UE, segnala al paese terzo i costi attesi del proseguimento della coercizione. Ma non predetermina fin dove l’Unione si spingerà in ultima analisi. In diversi momenti lo Stato coercitore può cambiare rotta, i negoziati possono avere successo e l’escalation può arrestarsi. Ciò che conta ai fini della deterrenza non è quindi semplicemente il potenziale distruttivo delle misure, ma se un paese terzo ritenga che, una volta in atto la coercizione, l’UE sia disposta e istituzionalmente in grado di mettere in moto questo processo e di rendere progressivamente più costoso il proseguimento della coercizione. È importante sottolineare che ciò non richiede né di diluire la definizione sostanziale di coercizione economica né di rendere automatica l’escalation nell’ambito dell’ACI. Richiede però che le fasi iniziali del processo operino con una prevedibilità sufficiente, affinché una condotta potenzialmente coercitiva non resti fuori dal quadro dell’ACI semplicemente per esitazione politica.

Il punto più generale è che l’ACI combina deterrenza e notevole flessibilità. Le sue fasi iniziali possono segnalare che il proseguimento della coercizione comporterà costi progressivamente maggiori, senza predeterminare se tali costi saranno infine imposti. Ma la stessa architettura lascia all’Unione l’accesso a un’ampia gamma di incisive misure di risposta laddove segnalazione e dialogo falliscano. L’ACI non dovrebbe quindi essere inteso né come uno strumento che deve restare inutilizzato per evitare l’escalation, né come uno il cui valore risieda soltanto nella deterrenza graduale. Correttamente applicato, può offrire sia un percorso strutturato verso la de-escalation sia, quando le circostanze lo richiedono, una via verso un’azione economica incisiva.

Il paper sviluppa questa argomentazione in quattro passaggi. In primo luogo, spiega perché la struttura sui generis dell’UE la renda particolarmente vulnerabile alla coercizione economica asimmetrica nell’attuale contesto geoeconomico. In secondo luogo, riesamina l’architettura giuridica dell’ACI e mostra che lo strumento è più flessibile di quanto suggerisca la metafora del “bazooka commerciale”, combinando un’escalation graduale con la capacità di adottare contromisure economiche sostanziali. In terzo luogo, esamina come l’attuale struttura decisionale, sia l’ampia discrezionalità della Commissione sull’apertura di un esame sia il ruolo del Consiglio nell’accertamento della coercizione economica, possa minare la credibilità di quel processo introducendo attriti politici troppo presto. Infine, illustra come l’ACI potrebbe essere normalizzato e rafforzato, sia attraverso il suo funzionamento nell’ambito del regolamento vigente sia attraverso modifiche legislative mirate che non devono necessariamente attendere il riesame formale previsto entro il 2028.¹⁵

2. Comprendere il ruolo dell’ACI in tempi geoeconomici

Prima di passare ai dettagli tecnici dell’ACI, vale la pena considerare perché l’attuale contesto geoeconomico ponga un problema particolare per l’UE. La coercizione economica non è, ovviamente, un fenomeno nuovo. Ciò che è cambiato negli ultimi anni è la misura in cui l’interdipendenza economica stessa è diventata uno strumento di competizione geopolitica. Nei termini di Babić, il rapporto tra mercati e potere politico si è progressivamente invertito: anziché essere la politica a servire principalmente i mercati, le reti commerciali, finanziarie, tecnologiche e produttive create in decenni di integrazione economica possono essere esse stesse mobilitate per perseguire obiettivi politici e di sicurezza.¹⁶ Le restrizioni cinesi alle esportazioni di materie prime strategicamente importanti illustrano il meccanismo di fondo. L’UE resta fortemente dipendente dalle forniture cinesi per una serie di input critici, tra cui i magneti in terre rare, mentre la Cina ha progressivamente introdotto controlli sulle esportazioni riguardanti grafite, gallio, germanio, terre rare e tecnologie connesse.¹⁷ Il monitoraggio condotto dal team del Chief Economist della DG GROW della Commissione conferma la portata di questa esposizione. Dei 204 prodotti appartenenti a ecosistemi industriali sensibili per i quali l’UE risulta dipendente dall’estero, la Cina è il principale fornitore di 64 e rappresenta oltre la metà del loro valore complessivo di importazione. Nell’External Vulnerability Index (EXVI) della DG GROW, il punteggio dell’UE è più elevato proprio nelle materie prime (0,28 su una scala da 0 a 1, in cui valori più alti indicano maggiore vulnerabilità, contro 0,22 per l’insieme dei prodotti industriali dell’UE e contro il punteggio della stessa Cina di 0,24 nelle materie prime).¹⁸ Tali dipendenze creano leva perché le perturbazioni economiche possono imporre costi difficili da assorbire o da sostituire nel breve periodo.

L’UE, tuttavia, non è semplicemente un attore economicamente interdipendente come gli altri. La sua struttura sui generis crea una vulnerabilità aggiuntiva. Il mercato interno e la politica commerciale comune conferiscono all’Unione nel suo insieme un considerevole potere di mercato, ma le strutture economiche, le dipendenze esterne e le preferenze geopolitiche dei suoi 27 Stati membri restano fortemente eterogenee. Lo stesso shock esterno può quindi generare livelli di esposizione molto diversi all’interno dell’Unione. Uno stress test proof-of-concept della DG GROW su un’interruzione dell’estrazione e della lavorazione cinese di terre rare, ad esempio, ha rilevato livelli di resilienza marcatamente diversi tra le imprese a monte situate in Stati membri differenti, all’interno delle catene di fornitura di quattro fra i principali produttori europei di turbine eoliche: l’indice medio di resilienza era prossimo a 0,5 per l’Irlanda, superiore a 0,9 per Cechia, Ungheria, Italia, Polonia e Svezia, e compreso tra 0,8 e 0,9 per Germania, Danimarca e Spagna. ¹⁹ Un paese terzo che intenda esercitare pressione sull’UE può sfruttare proprio queste differenze prendendo di mira singoli Stati membri o settori economicamente e politicamente rilevanti al loro interno, lasciando gli altri relativamente indenni.

Il recente episodio della Groenlandia offre un’illustrazione insolitamente chiara di come una simile esposizione differenziata possa tradursi in frammentazione politica. I dazi aggiuntivi minacciati dall’amministrazione Trump nel gennaio 2026 non erano diretti contro l’UE nel suo insieme. Prendevano specificamente di mira Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Paesi Bassi e Svezia, insieme a Norvegia e Regno Unito, in risposta alla loro condotta riguardo alla Groenlandia. ²⁰ Ventuno Stati membri dell’UE restavano quindi al di fuori dell’ambito immediato delle misure minacciate. I paesi destinati a sostenere i costi economici prospettati costituivano così soltanto un sottoinsieme di quelli il cui sostegno politico sarebbe stato in ultima analisi necessario per una risposta comune dell’UE. Inoltre, gli atteggiamenti sulla reazione appropriata divergevano: la Francia sosteneva con forza l’ipotesi di attivare l’ACI, mentre diversi altri Stati membri ponevano maggiore enfasi sul dialogo e sulla necessità di evitare un’escalation con gli Stati Uniti.²¹ L’episodio illustra il problema strutturale più generale: la pressione economica può essere distribuita in modo asimmetrico all’interno dell’Unione, mentre riconoscerla e rispondervi richiede comunque un processo decisionale politico collettivo.

L’asimmetria è potenzialmente ancora maggiore se si tiene conto delle differenze di esposizione economica e geopolitica. Gli Stati membri non commerciano con gli Stati Uniti, non ne ricevono investimenti e non dipendono da essi per la propria sicurezza nella stessa misura o nello stesso modo. Un governo che valuti se sostenere una risposta dell’UE considera di conseguenza non solo la solidarietà con gli Stati membri direttamente colpiti, ma anche i possibili costi di una ritorsione per la propria economia e per la più ampia relazione transatlantica. Il significato dell’episodio della Groenlandia risiede quindi meno nel dimostrare che gli Stati Uniti abbiano deliberatamente concepito la loro minaccia tariffaria per dividere l’UE che nel mostrare con quanta facilità una pressione economica differenziata possa produrre un simile effetto. Uno Stato coercitore può concentrare i costi immediati sui governi di cui intende modificare la condotta, mentre i rischi politici ed economici associati a una risposta dell’UE si distribuiscono in modo molto diverso all’interno dell’Unione.

La risposta della Cina all’inchiesta dell’UE sui veicoli elettrici sovvenzionati illustra una seconda e più granulare versione dello stesso problema. La pressione può essere concentrata su settori politicamente rilevanti all’interno di determinati Stati membri. Man mano che l’inchiesta antisovvenzioni dell’UE sui veicoli elettrici cinesi avanzava verso l’imposizione di dazi compensativi, la Cina ha avviato inchieste di difesa commerciale riguardanti brandy, carne suina e prodotti lattiero-caseari europei.²² I costi potenziali erano distribuiti in modo estremamente diseguale. L’inchiesta sul brandy riguardava in modo preponderante la Francia, mentre l’esposizione all’inchiesta sulla carne suina si concentrava in particolare in Spagna, seguita da Paesi Bassi e Danimarca.²³ L’inchiesta sui prodotti lattiero-caseari toccava a sua volta una diversa configurazione di interessi nazionali, con gli Stati membri principalmente interessati che erano Francia (179 milioni di euro), Italia (57 milioni), Paesi Bassi (53 milioni), Danimarca (52 milioni), Spagna (46 milioni), Irlanda (45 milioni) e Germania (33 milioni).²⁴ Al tempo stesso, l’industria automobilistica tedesca era fortemente esposta al mercato cinese e seriamente preoccupata per la possibilità di ritorsioni più ampie.²⁵ La stessa Commissione ha successivamente qualificato le inchieste cinesi come parte di un più ampio schema di azioni commerciali ritorsive legate alla controversia sui veicoli elettrici.²⁶

Ciò rimanda a un’importante economia politica della coercizione economica. L’obiettivo più efficace non deve necessariamente essere il settore la cui perturbazione massimizza il danno economico aggregato. La pressione può invece risultare particolarmente efficace quando ricade su un’industria geograficamente concentrata, politicamente organizzata, molto visibile e dipendente dall’accesso al mercato dello Stato coercitore, mentre i costi che quest’ultimo sostiene per limitare tali scambi restano gestibili. Il cognac francese o la carne suina spagnola rispondono potenzialmente a questa logica meglio di misure dirette indiscriminatamente contro l’economia europea. Nel 2024, ad esempio, la Spagna era il maggiore esportatore di carne suina dell’UE verso la Cina e aveva sostenuto i dazi proposti sui veicoli elettrici nel voto consultivo iniziale degli Stati membri; nel corso di una successiva visita in Cina, tuttavia, il primo ministro Pedro Sánchez ha invitato l’UE a riconsiderare la propria posizione e ha sottolineato la necessità di evitare una guerra commerciale.²⁷ Ciò non dimostra che la pressione cinese abbia determinato il cambiamento di posizione della Spagna, ma il punto rilevante è che concentrare i costi economici su gruppi di interesse nazionali politicamente influenti può plausibilmente modificare gli incentivi dei governi nazionali e incidere così sulla coalizione dalla quale deve emergere una posizione comune dell’UE per un eventuale ricorso all’ACI.

Questi esempi rivelano una vulnerabilità che va oltre la semplice dipendenza economica dell’UE dalle grandi potenze. La coercizione economica può differenziare direttamente tra Stati membri e prendere di mira gruppi di interesse nazionali politicamente influenti la cui esposizione varia all’interno dell’Unione. Gli Stati membri che sostengono i costi immediati della coercizione, quelli più preoccupati dei costi di una risposta e quelli il cui sostegno è necessario per una risposta collettiva dell’UE non coincidono necessariamente. In questo senso, l’integrazione economica che conferisce all’UE un considerevole potere di mercato collettivo convive con una frammentazione politica che i paesi terzi possono plausibilmente sfruttare prendendola di mira in modo asimmetrico.

Lo schema non si limita a questi esempi di primo piano. La figura 1 mappa 27 episodi pubblicamente documentati di pressione economica mirata che hanno interessato Stati membri dell’UE identificabili dal 2016. Il dataset intende cogliere la distribuzione di tali pressioni all’interno dell’Unione, non formulare un accertamento giuridico secondo cui ciascun episodio costituisca coercizione economica ai sensi dell’articolo 2 dell’ACI. Fornisce comunque un’indicazione di quanto i costi immediati della pressione geoeconomica siano stati distribuiti in modo diseguale all’interno dell’Unione.

Figura 1 – Episodi pubblicamente documentati di pressione economica mirata sugli Stati membri dell’UE, 2016–2026

‡ Inchiesta nominalmente a livello UE; Stati membri più esposti secondo la Commissione (SWD(2025) 231).

† Caso limite (contraenti in prevalenza extra-UE; misura in tempo di guerra; restrizioni alla frontiera).

* Stima da Eurostat Comext (dataset DS-045409): esportazioni di merci dello/degli Stato/i membro/i colpito/i verso il paese coercitore nell’anno precedente l’episodio; tutte le merci laddove non siano indicati prodotti specifici, automobili (HS 8703) per il n. 3, vino (HS 2204) per il n. 25.

Ambito e fonti. Il dataset copre minacce o misure pubblicamente documentate che incidono sugli scambi o su altri interessi economici, dirette contro Stati membri dell’UE identificabili e collegate a una specifica scelta politica dell’Unione o di uno Stato membro. È stato compilato e analizzato da Adrian Forest e Rodman Afshar per questo paper a partire da fonti ufficiali, istituzionali, aziendali e di stampa pubblicamente disponibili, integrate da dati Eurostat Comext per alcune stime di esposizione. Il dataset non intende costituire un catalogo esaustivo della coercizione economica e l’inclusione non costituisce un accertamento giuridico di coercizione economica ai sensi dell’articolo 2 dell’ACI.

Valori e fonte. I valori non contrassegnati sono quelli riportati dalla fonte (dati governativi, della Commissione, aziendali e di stampa). Dataset: GTPO, compilato e analizzato da Adrian Forest e Rodman Afshar (2026).

La distribuzione è sorprendentemente diseguale. Solo 15 dei 27 Stati membri dell’UE compaiono almeno una volta nel dataset, mentre 12 non vi compaiono affatto. Francia, Germania, Paesi Bassi e Spagna compaiono ciascuno in sei episodi. È importante notare che questa concentrazione persiste anche dopo aver ampliato il dataset oltre la Cina, includendo le pressioni provenienti da Stati Uniti, Bielorussia, Turchia, Russia, Iran e Algeria. L’asimmetria non è quindi semplicemente il prodotto della strategia di targeting di un singolo paese coercitore.

Questa esposizione diseguale ha rilevanza istituzionale. Gli Stati membri che sostengono i costi immediati della pressione economica non sono necessariamente quelli il cui sostegno è richiesto per una risposta collettiva. La figura 3 illustra questo problema confrontando, per ciascun episodio, gli Stati membri direttamente colpiti o particolarmente esposti con le due componenti di una maggioranza qualificata in sede di Consiglio. Persino gli episodi relativamente ampi lasciano in genere la coalizione immediatamente colpita ben al di sotto della maggioranza qualificata richiesta per un accertamento ai sensi dell’articolo 5.

I negoziati sui veicoli ibridi dell’ottobre 2026 puntano nella stessa direzione, ma dall’angolazione opposta. Questa volta Francia, Germania e Spagna, gli Stati membri più esposti alle ritorsioni cinesi nella precedente controversia sui veicoli elettrici, hanno allineato le proprie posizioni, e Pechino ha accettato un limite negoziato alle esportazioni di ibridi anziché aprire nuove inchieste di difesa commerciale contro prodotti europei politicamente sensibili.²⁸ Il coordinamento tra gli Stati membri più esposti sembra aver neutralizzato la strategia di targeting asimmetrico descritta sopra. L’episodio non va sopravvalutato: la concessione serviva anche obiettivi cinesi, in particolare il contenimento della distruttiva concorrenza sui prezzi tra i costruttori cinesi, e il resoconto cinese non menziona né volumi né un calendario. Esso illustra nondimeno il meccanismo su cui si fonda questo paper: una prospettiva credibile e collettiva di costi può modificare il calcolo di un paese terzo prima che una qualsiasi misura sia adottata.

La struttura graduata dell’ACI risponde a questo problema separando il riconoscimento della coercizione e la segnalazione dei costi prospettici dalla successiva questione politica se tali costi debbano effettivamente essere imposti. Al tempo stesso, il suo ampio ventaglio di misure di risposta conferisce all’Unione la capacità di un’escalation sostanziale laddove il dialogo fallisca. In un contesto geoeconomico in cui pressioni di questo tipo diventano più frequenti, tuttavia, l’UE deve essere in grado di individuare e trattare la coercizione economica grave senza richiedere fin dall’inizio un accordo sulla disponibilità ultima dell’Unione a entrare in un confronto commerciale. Le sezioni seguenti mostrano che l’architettura giuridica dell’ACI è già molto più vicina a questa logica, ma anche dove il suo impianto regolatorio consente alla frammentazione politica sopra descritta di interferire con quel processo in una fase inutilmente precoce.

3. Rivisitare il funzionamento dell’ACI

Ciò che conta, dunque, non è semplicemente ciò che l’ACI consente all’Unione di fare al termine del processo, ma con quanta credibilità essa possa muoversi tra le sue diverse fasi. L’ACI non è un’arma di ritorsione da usare una tantum, ma un processo a tappe dotato di solide garanzie giuridiche. Inizia con l’esame e la segnalazione, passa attraverso un accertamento formale della coercizione e un dialogo strutturato e, ove necessario, procede verso le misure di risposta dell’Unione.²⁹ Questa architettura consente all’UE sia di rendere sempre più visibili i costi prospettici del proseguimento della coercizione, sia di procedere verso misure economiche sostanziali quando tali segnali falliscono.

All’inizio si colloca la definizione sostanziale di coercizione economica. Ai sensi dell’articolo 2 del regolamento, sussiste coercizione economica quando un paese terzo applica o minaccia di applicare una misura che incide sugli scambi o sugli investimenti al fine di impedire oppure di ottenere la cessazione, la modifica o l’adozione di un determinato atto da parte dell’Unione o di uno Stato membro, interferendo così nelle loro legittime scelte sovrane. La Commissione e il Consiglio devono tenere conto di una serie di fattori contestuali, tra cui l’intensità e l’impatto della misura, se essa si inserisca in un più ampio schema di interferenza, la misura in cui lede la sovranità dell’Unione o dello Stato membro, se il paese terzo agisca sulla base di una preoccupazione legittima riconosciuta a livello internazionale e se abbia in precedenza compiuto seri sforzi in buona fede per risolvere la questione mediante coordinamento o procedimenti giurisdizionali.³⁰

La definizione è quindi ampia nel senso che è in grado di cogliere forme molto diverse di coercizione economica, anziché essere circoscritta a un particolare tipo di misura, ma non stabilisce una soglia sostanziale bassa. L’interferenza deve raggiungere un grado di gravità qualitativo o quantitativo sufficiente, cosicché solo la coercizione economica con un impatto sufficientemente grave o una minaccia sufficientemente credibile rientra nel regolamento. Ciò assicura che l’ACI sia diretto ai casi gravi di coercizione senza confinarne l’applicazione ai soli confronti geopolitici più eccezionali. Lo standard è dunque ampio e flessibile quanto alla gamma di condotte coercitive che può cogliere, pur mantenendo una soglia significativa di gravità prima che tale condotta si qualifichi come interferenza nelle legittime scelte sovrane dell’Unione o dei suoi Stati membri. Il regolamento non dice tuttavia come tale gravità debba essere misurata. Il primo dei fattori dell’articolo 2, paragrafo 2 – intensità, gravità, frequenza, durata, ampiezza e portata della misura e suo impatto sugli scambi o sugli investimenti – è di natura essenzialmente quantitativa, eppure non vi è associato alcun indicatore o parametro di riferimento.

Lo svolgimento di questa valutazione può essere descritto come la fase di esame e segnalazione dell’ACI. Ai sensi dell’articolo 4, la Commissione può, di propria iniziativa o su richiesta debitamente motivata, esaminare una misura di un paese terzo per stabilire se siano soddisfatte le condizioni dell’articolo 2, paragrafo 1. La Commissione deve agire “rapidamente”, mentre l’esame “di norma non dovrebbe superare i quattro mesi”. ³¹ È importante sottolineare che si tratta di un termine indicativo e non di una scadenza fissa. Laddove la condotta rilevante e le prove siano chiare, la Commissione può concludere l’esame in tempi sostanzialmente più brevi, ma può anche impiegare più tempo quando le circostanze lo giustificano. Questa flessibilità consente all’Unione di gestire casi politicamente sensibili, sebbene esami prolungati rischino di indebolire l’effetto di segnalazione dello strumento. Fondamentalmente, l’avvio di un esame si limita a mettere in moto un processo di valutazione giuridica e fattuale, senza vincolare l’Unione a un’escalation irreversibile.

Più in profondità, l’articolo 4 non obbliga affatto la Commissione ad aprire un esame, nemmeno su richiesta debitamente motivata di uno Stato membro. Il confronto con gli strumenti di difesa commerciale dell’Unione è istruttivo. In base al regolamento antidumping di base, la Commissione deve valutare se una denuncia presentata dall’industria dell’Unione o per suo conto contenga elementi di prova sufficienti e, se tale soglia è raggiunta, avviare il procedimento entro 45 giorni.³² Nell’ambito dell’ACI, invece, nemmeno una richiesta debitamente motivata fa scattare un obbligo equivalente di procedere. La Commissione conserva pertanto un’ampia discrezionalità sul fatto stesso che il processo di fissazione del prezzo abbia inizio. Il primo filtro istituzionale del meccanismo non è dunque il Consiglio, ma la Commissione stessa.

Dal punto di vista regolatorio, tempistiche così flessibili sono un’arma a doppio taglio. Da un lato, rendono l’ACI avverso all’escalation, dando alla Commissione il tempo di raccogliere prove, valutare gli effetti economici della condotta del paese terzo e lasciare spazio al dialogo politico. Dall’altro, un’eccessiva flessibilità può indebolire ciò che Ayres e Braithwaite descrivono come la capacità del regolatore di proiettare un’“immagine di invincibilità”: l’aspettativa che, una volta avviato un processo regolatorio, la mancata modifica della condotta in questione porterà a un’ulteriore escalation o – nei termini di questo contributo – avrà un prezzo.³³ Tempistiche aperte possono indebolire questa aspettativa, segnalando ai paesi terzi che il processo potrebbe rallentare o arenarsi al mutare delle circostanze politiche. Di conseguenza, l’ACI gestisce una tensione tra la salvaguardia della flessibilità e la proiezione di determinazione. Semmai, tuttavia, la fase di esame appare concepita per evitare l’escalation più che per produrla, dato che il suo avvio non comporta conseguenze, mentre la flessibilità procedurale può risultare controproducente per segnalare determinazione.

Come ulteriori componenti della fase di esame e segnalazione, la Commissione può raccogliere informazioni da qualsiasi fonte affidabile, inclusi gli Stati membri, il Parlamento europeo, gli operatori economici e i sindacati, e può chiedere informazioni specificamente sull’impatto della misura del paese terzo.³⁴ Ove opportuno, può inoltre pubblicare un avviso con cui invita i portatori di interessi a presentare informazioni e, se lo fa, il paese terzo interessato deve essere informato dell’avvio dell’esame.³⁵ Questi elementi pubblici dell’indagine possono di per sé contribuire alla deterrenza. Una volta aperto un esame, le imprese, le industrie interessate e persino i governi subnazionali del paese coercitore hanno un incentivo a valutare dove potrebbe ricadere l’eventuale risposta dell’UE e quali costi potrebbero sostenere. Se concludono di essere probabilmente tra i destinatari delle misure di risposta dell’Unione, possono a loro volta fare pressione sul proprio governo affinché cessi o quanto meno attenui la condotta coercitiva.³⁶ La fase di esame può quindi iniziare a modificare l’economia politica interna del paese coercitore prima ancora che l’UE abbia imposto una qualsiasi contromisura. Ciò rispecchia inoltre, a parti invertite, il problema di azione collettiva individuato per l’UE nella sezione precedente. Sebbene i paesi terzi possano essere istituzionalmente meno frammentati dell’UE, raramente sono attori economici unitari, e interessi divergenti tra imprese, settori e regioni possono analogamente generare pressioni interne verso la de-escalation.³⁷

Solo se la Commissione conclude, a seguito del suo esame, che le condizioni dell’articolo 2, paragrafo 1, sono soddisfatte, il processo passa alla fase successiva. Ai sensi dell’articolo 5, la Commissione deve presentare al Consiglio una proposta di atto di esecuzione che accerti formalmente l’esistenza di una coercizione economica. Nel farlo, deve spiegare in che modo le condizioni dell’articolo 2 siano soddisfatte e indicare un periodo indicativo, di norma non superiore a sei mesi, per valutare se siano soddisfatte le condizioni per le misure di risposta dell’Unione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1.³⁸ Anche in questa fase, tuttavia, il regolamento crea ulteriori opportunità di de-escalation. La Commissione può invitare il paese terzo a presentare osservazioni prima di formulare la propria proposta,³⁹ e può proporre che il Consiglio chieda la riparazione del pregiudizio causato all’Unione.⁴⁰ In termini funzionali, ciò consente all’UE di comunicare un messaggio chiaro prima che qualsiasi misura di risposta sia presa in considerazione: la Commissione considera la condotta coercitiva e un accertamento formale si avvicina.

È solo dopo che la Commissione è giunta a questa conclusione che il Consiglio entra direttamente nel processo regolatorio. Deliberando a maggioranza qualificata, esso deve decidere se adottare l’accertamento proposto, di norma entro otto settimane e, in assenza di un ritardo giustificato, entro un massimo di dieci settimane.⁴¹ Anche questi termini sono parametri procedurali massimi e non periodi di attesa – laddove esista una maggioranza qualificata, nulla nel regolamento impedisce al Consiglio di agire molto prima. Una tale maggioranza qualificata richiede il sostegno di almeno il 55 per cento degli Stati membri, attualmente almeno 15 su 27, che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione dell’UE.⁴² Si tratta del punto politicamente più sensibile della procedura e, come si sostiene più avanti, del suo collo di bottiglia istituzionale più visibile. È importante sottolineare, tuttavia, che persino un accertamento positivo del Consiglio non impone alcun costo economico al paese terzo. Non attiva dazi, non limita l’accesso al mercato né pregiudica in altro modo l’eventuale risposta dell’Unione. Si limita a stabilire che sussiste coercizione economica e consente al processo di procedere verso le fasi successive di dialogo, valutazione e, solo se tali sforzi falliscono, possibili contromisure. La soglia politica associata all’accertamento ai sensi dell’articolo 5 mal si concilia, quindi, con le conseguenze relativamente limitate che l’accertamento in sé produce.

Una volta superati questi ostacoli e accertata la coercizione economica, l’ACI entra in quella che definisco la fase di dialogo strutturato. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 9 e 10, la Commissione deve informare il paese terzo e chiedergli di cessare immediatamente la coercizione economica e, ove opportuno, di riparare il pregiudizio causato all’Unione. L’articolo 6 impone poi alla Commissione di offrire al paese terzo un’adeguata opportunità di consultazione al fine di ottenere la cessazione della coercizione e, se del caso, la riparazione. Il regolamento contempla espressamente negoziati diretti, procedimenti giurisdizionali internazionali e altre forme di assistenza di terzi, come la mediazione o la conciliazione.⁴³ Parallelamente, la Commissione deve cercare di sollevare la questione nelle sedi internazionali pertinenti, come l’OMC, dopo aver consultato il Consiglio ove opportuno,⁴⁴ e può cooperare con i paesi terzi colpiti dalla stessa coercizione o da una coercizione analoga al fine di coordinare le risposte.⁴⁵

È importante notare che il regolamento non impone alcuna scadenza vincolante a questa fase di dialogo strutturato. Sebbene la Commissione debba, già nella sua proposta ai sensi dell’articolo 5, indicare un periodo (di norma non superiore a sei mesi) per valutare se siano soddisfatte le condizioni per le misure di risposta dell’Unione, l’articolo 6 in sé richiede soltanto un’“adeguata opportunità” di consultazione, mentre l’articolo 8 fa riferimento al fallimento di tali sforzi entro un “periodo ragionevole”. La Commissione conserva quindi una considerevole discrezionalità sul ritmo dell’escalation anche dopo che la coercizione economica è stata formalmente accertata. Anche questa flessibilità è un’arma a doppio taglio, poiché indebolisce l’immagine di invincibilità regolatoria, ma al tempo stesso rafforza l’impostazione fondamentalmente avversa all’escalation dello strumento. Di conseguenza, questa parte dell’architettura dello strumento chiarisce che un accertamento formale di coercizione economica è ancora ben lontano dall’equivalere all’avvio di una guerra commerciale. L’ACI continua piuttosto a salire di livello gradualmente, segnalando ora in modo più diretto e attraverso diversi canali che le misure ritorsive si avvicinano.

Come osservato sopra, le misure di risposta dell’Unione diventano disponibili solo quando i precedenti sforzi ai sensi degli articoli 5 e 6 non hanno portato, entro un periodo ragionevole, alla cessazione della coercizione e, ove richiesta, la riparazione del pregiudizio causato all’Unione non è stata fornita. L’articolo 8, paragrafo 1, aggiunge poi due ulteriori condizioni cumulative: le misure devono essere necessarie per tutelare gli interessi e i diritti dell’Unione e dei suoi Stati membri nel caso specifico, tenuto conto delle opzioni disponibili, e la loro adozione deve essere nell’interesse dell’Unione quale determinato ai sensi dell’articolo 9. Quest’ultimo impone alla Commissione di bilanciare la salvaguardia delle scelte sovrane dell’Unione e degli Stati membri con gli altri interessi in gioco, inclusi quelli degli Stati membri, degli operatori economici, delle industrie a monte e a valle e dei consumatori. Ciò costituisce un’ulteriore garanzia contro un’escalation sproporzionata, poiché casi relativamente minori di coercizione economica non giustificherebbero contromisure fortemente dirompenti per il solo fatto che la soglia dell’articolo 2 è stata raggiunta.⁴⁶ Al tempo stesso, la valutazione deliberatamente ampia dell’interesse dell’Unione lascia spazio a considerazioni strategiche più generali.⁴⁷ Laddove, ad esempio, una ritorsione contro gli Stati Uniti metterebbe a repentaglio interessi di sicurezza considerati più importanti nelle circostanze date, il regolamento non impone all’UE di adottare misure di risposta per il solo fatto che la coercizione economica è stata in precedenza accertata.

Solo una volta soddisfatte queste condizioni l’ACI entra nella sua terza fase, la più chiaramente escalatoria, che definisco fase di risposta, nella quale vengono selezionate e adottate le misure di risposta concrete dell’Unione. Ai sensi dell’articolo 8, la Commissione seleziona le misure appropriate tra quelle disponibili nell’allegato I del regolamento e deve spiegare sia perché le condizioni per agire siano soddisfatte, sia perché la specifica risposta sia appropriata alla luce dei criteri di cui all’articolo 11. Le misure sono adottate mediante atto di esecuzione della Commissione secondo la procedura d’esame prevista dal regolamento (UE) n. 182/2011, che disciplina il controllo degli Stati membri sull’esercizio delle competenze di esecuzione da parte della Commissione.

In pratica, ciò significa che un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri esprime un parere sul progetto della Commissione a maggioranza qualificata.⁴⁸ Se una maggioranza qualificata sostiene il progetto, la Commissione deve adottarlo; se una maggioranza qualificata vi si oppone, la Commissione non può farlo.⁴⁹ L’ACI opta inoltre per la forma più restrittiva della procedura d’esame disponibile ai sensi del regolamento n. 182/2011. Laddove non si formi una maggioranza qualificata né a favore né contro il progetto e il comitato non esprima quindi alcun parere, la Commissione non può adottare il progetto in quella fase.⁵⁰ Può tuttavia presentare al comitato una versione modificata o deferire la questione al comitato di appello conformemente al regolamento n. 182/2011.⁵¹ Il coinvolgimento degli Stati membri resta pertanto sostanziale anche in questa fase avanzata.⁵² La differenza è che, a differenza dell’accertamento ai sensi dell’articolo 5, questo è il punto in cui la cautela politica incorporata nella struttura decisionale corrisponde a una decisione realmente escalatoria, poiché l’Unione sta ora decidendo se, e con quali misure, imporre costi economici concreti al paese terzo coercitore.

Il regolamento, tuttavia, circonda questo esercizio di fissazione del prezzo di significative garanzie giuridiche. Le misure di risposta devono essere proporzionate e non possono superare il livello del pregiudizio arrecato all’Unione, tenuto conto della gravità della coercizione, del suo impatto economico e dei diritti dell’Unione e dei suoi Stati membri.⁵³ È un’ulteriore conferma che l’ACI non è concepito per “far saltare in aria” le relazioni economiche con un paese coercitore, ma per imporre un prezzo calibrato alla condotta coercitiva. Nel selezionare le misure, la Commissione deve privilegiare la loro efficacia nell’indurre la cessazione della coercizione, riducendo al minimo gli effetti negativi sugli attori dell’Unione, sul contesto degli investimenti, sull’innovazione, sui consumatori e sulle altre politiche dell’UE.⁵⁴ In altri termini, il regolamento incorpora il requisito, piuttosto intuitivo, che la ritorsione non debba infliggere all’UE costi maggiori di quelli imposti al paese terzo che intende influenzare. L’ACI non è dunque concepito per massimizzare il danno; il suo obiettivo è rendere i costi del proseguimento della coercizione sufficientemente credibili da indurre un paese terzo razionale a concludere che la condotta coercitiva non vale più la pena, assicurando al contempo che i costi aggiuntivi imposti all’Unione dalla propria risposta restino proporzionati al pregiudizio cui intende porre rimedio.

Inoltre, il processo dell’ACI resta reversibile anche in questa fase avanzata. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, le misure di risposta dell’Unione hanno di norma una data di applicazione differita fino a tre mesi, il che crea un’ulteriore finestra in cui il paese terzo può procedere alla de-escalation prima che costi economici siano effettivamente imposti. Ciò consente inoltre alla pressione generata dalle misure annunciate di agire attraverso l’economia politica interna del paese coercitore, dando alle imprese, ai settori e agli altri attori potenzialmente colpiti un incentivo a spingere per un cambio di rotta. Se la Commissione riceve informazioni credibili secondo cui la coercizione è cessata, o che sono state adottate misure concrete verso la cessazione, l’applicazione può essere ulteriormente differita. Se la coercizione termina prima che le misure prendano effetto, l’atto di esecuzione deve essere abrogato.⁵⁵ Anche dopo l’entrata in vigore delle misure, l’articolo 12 ne consente la sospensione, la modifica o la cessazione al mutare delle circostanze.

L’ACI preserva quindi vie d’uscita lungo l’intero processo, rendendo difficile qualificare persino l’adozione delle misure di risposta come un atto irreversibile di escalation. Questa impostazione de-escalatoria non è tuttavia assoluta. In casi debitamente giustificati, l’articolo 8, paragrafo 10, consente che le misure di risposta si applichino senza una previa richiesta di cessare la coercizione né preavviso della loro applicazione, ove necessario per tutelare i diritti e gli interessi dell’Unione o di uno Stato membro, in particolare l’efficacia delle misure. Inoltre, laddove la coercizione assuma la forma di una minaccia, l’articolo 8, paragrafo 11, prevede che le misure di risposta dell’Unione si applichino a decorrere dalla data in cui la misura minacciata dal paese terzo è attuata.

Nel loro insieme, queste diverse fasi rivelano uno strumento considerevolmente più cauto, graduale e reversibile di quanto suggerisca la metafora del “bazooka commerciale”. L’ACI non passa direttamente dalla constatazione della coercizione alla ritorsione. Prima indaga e segnala, poi accerta formalmente, successivamente dialoga e negozia e, solo come ultima risorsa, procede verso l’imposizione di costi economici accuratamente calibrati. Anche a quel punto, il regolamento subordina la ritorsione alla necessità, all’interesse dell’Unione, al coinvolgimento degli Stati membri, alla proporzionalità e a ripetute opportunità di de-escalation. In termini regolatori, l’ACI contiene quindi già la maggior parte degli ingredienti di un credibile meccanismo di fissazione del prezzo, poiché consente all’UE di rendere sempre più visibili i costi prospettici del proseguimento della coercizione prima che tali costi siano imposti. Il suo impatto concreto dipende di conseguenza meno dalla severità delle misure disponibili al termine del processo che dalla capacità dell’Unione di attraversare le fasi precedenti con credibilità sufficiente a convincere i paesi terzi che il proseguimento della coercizione avrà effettivamente un prezzo.⁵⁶

4. Rendere più credibile il prezzo della coercizione

Il potenziale dell’ACI dipende quindi non solo dai costi economici che l’Unione è in ultima analisi in grado di imporre, ma anche dalla sua capacità di muoversi in modo credibile lungo il processo che li precede. La teoria della regolazione offre una chiave utile per comprendere questa dinamica. La regolazione responsiva concepisce l’enforcement come un processo graduato e adattabile. I regolatori dovrebbero di norma iniziare con forme di intervento meno coercitive, come il dialogo e la persuasione, salire di livello quando queste non producono un cambiamento di condotta e tornare a de-escalare quando la cooperazione si manifesta.⁵⁷ Di conseguenza, le misure più coercitive possono essere usate solo raramente, ma la loro disponibilità, e la dimostrata volontà del regolatore di ricorrervi quando necessario, è ciò che conferisce alle fasi precedenti gran parte della loro forza. Contrastare la coercizione con la coercizione è costoso e quindi in genere secondario rispetto al dialogo, ma la minaccia di sanzioni deve occasionalmente essere portata a compimento se vuole restare credibile.⁵⁸

Nei termini del meccanismo di fissazione del prezzo qui sviluppato, il prezzo associato alla coercizione economica non deve quindi essere soltanto sufficientemente alto; il paese coercitore deve anche ritenere che il proseguimento della coercizione crei una prospettiva credibile di doverlo prima o poi pagare.⁵⁹ Una risposta potenzialmente severa al termine del processo ha scarso valore deterrente se gli ostacoli istituzionali che la precedono fanno apparire improbabile il raggiungimento di quel punto. L’aspettativa rilevante non è che ogni esame sfoci inevitabilmente in una ritorsione, ma che il proseguimento della coercizione faccia avanzare il processo, a meno che il paese terzo non modifichi la propria condotta.⁶⁰ Un paese terzo dovrebbe poter evitare di pagare il prezzo cessando la coercizione; se sceglie di mantenere la condotta coercitiva, dovrebbe affrontarne un prezzo adeguato. Ciò che non dovrebbe poter fare è contare sulle difficoltà politiche interne all’UE per impedire fin dall’inizio che il processo di fissazione del prezzo avanzi.

Vista in questa prospettiva, due snodi della procedura assumono particolare importanza. Il primo, e meno visibile, è la discrezionalità della Commissione sul fatto stesso di aprire un esame ai sensi dell’articolo 4. Il secondo è la procedura decisionale ai sensi dell’articolo 5. L’accertamento formale dell’esistenza di una coercizione economica richiede una maggioranza qualificata positiva in sede di Consiglio, anche se, come spiegato sopra, tale accertamento non impone misure di risposta né vincola l’Unione ad adottarle in seguito.⁶¹ Eppure è proprio in questa fase relativamente precoce che l’ACI introduce uno dei suoi ostacoli politici più impegnativi. Ciò anticipa la cautela geopolitica a una fase che riguarda principalmente quella che dovrebbe essere una valutazione tecnocratica della condotta di un paese terzo. La possibilità di imporre in futuro costi economici sostanziali può quindi plasmare le posizioni degli Stati membri prima che l’Unione abbia raggiunto il punto in cui tali costi devono effettivamente essere presi in considerazione.⁶² I due filtri si rafforzano a vicenda. Una Commissione che prevede un voto difficile in Consiglio ha ogni ragione per non aprire affatto un esame, cosicché la politica attesa dell’articolo 5 è già scontata nella non-decisione ai sensi dell’articolo 4.

Vi è qui una distinzione importante tra due questioni che l’assetto istituzionale dell’ACI rischia di confondere. La prima è se una misura di un paese terzo costituisca coercizione economica ai sensi dell’articolo 2. Si tratta principalmente di una valutazione giuridica e probatoria fondata sui criteri stabiliti dal regolamento. La seconda è se, una volta compiuto tale accertamento ed esaurite le opportunità di dialogo, sia opportuno che l’UE eserciti una ritorsione nelle circostanze del caso specifico. Quest’ultima è inevitabilmente politica. Può richiedere giudizi difficili sull’esposizione economica, sulle relazioni con il paese coercitore, sui più ampi interessi di politica estera e di sicurezza e sui costi che gli Stati membri sono disposti a sostenere. Ma il regolamento offre già uno spazio considerevole proprio per questi giudizi nelle fasi successive. I requisiti di necessità e di interesse dell’Unione ai sensi degli articoli 8 e 9, i criteri che disciplinano la configurazione delle misure ai sensi dell’articolo 11, il coinvolgimento degli Stati membri attraverso la comitatologia e le ripetute opportunità di sospensione o cessazione assicurano tutti che il riconoscimento della coercizione non renda la ritorsione “automatica” in alcun senso.⁶³

Né la discrezionalità della Commissione nella fase di esame né il ruolo del Consiglio ai sensi dell’articolo 5 devono farsi carico dell’intero peso della cautela geopolitica. Al contrario, farlo compromette un vantaggio importante dell’enforcement graduato, in cui passi a basso costo all’inizio del processo possono di per sé modificare i calcoli dell’attore regolato. Lo scopo di un esame o di un accertamento formale non è ancora quello di imporre il prezzo della coercizione, ma di renderlo progressivamente visibile e credibile. Ogni passo comunica che l’UE ha riconosciuto la condotta, che il processo regolatorio prosegue e che, a meno che la coercizione non cessi, potrebbero seguire azioni di maggiore portata. Perché una simile segnalazione funzioni, tuttavia, questi passi iniziali devono essere essi stessi sufficientemente semplici e prevedibili da compiere. Se un accertamento ai sensi dell’articolo 5 richiede già agli Stati membri di risolvere le questioni politiche associate a un eventuale confronto commerciale, l’Unione è di fatto costretta a negoziare le conseguenze della ritorsione prima che la ritorsione sia effettivamente sul tavolo.⁶⁴ Il risultato è paradossale, poiché le preoccupazioni per i costi che potrebbero sorgere alla fine del processo di enforcement possono impedire all’UE di compiere proprio quei passi a basso costo che potrebbero rendere superfluo sostenere tali costi. Un paese terzo che osservi una simile esitazione può razionalmente scontare il prezzo associato al proseguimento della coercizione, per quanto formidabili possano apparire le misure elencate nell’allegato I.⁶⁵

La sequenza più efficace sarebbe quasi l’inverso. L’UE dovrebbe poter attraversare le prime fasi di segnalazione senza inutili attriti istituzionali, lasciando che la prospettiva di costi progressivamente crescenti agisca sui calcoli del paese coercitore e degli attori interni a quel paese destinati a sostenere tali costi. Idealmente, quel segnale sarà sufficiente e il processo si arresterà prima che occorra mai risolvere la questione politicamente difficile di quanto dolore economico esattamente gli Stati membri siano disposti a sopportare. Solo laddove segnalazione e dialogo falliscano l’Unione dovrebbe dover affrontare quella contrattazione politica più ardua. A quel punto, l’ACI contiene già ampie garanzie, tra cui la necessità, il criterio dell’interesse dell’Unione, la proporzionalità, il coinvolgimento degli Stati membri nell’adozione delle misure di risposta e ripetute opportunità di de-escalation.⁶⁶ Nel loro insieme, queste garanzie sono sufficienti a prevenire un’escalation dannosa sul piano economico o geopolitico. Il problema istituzionale non è dunque un controllo politico insufficiente sulla ritorsione, ma l’esercizio prematuro di tale controllo. Rendere il processo istituzionale di accertamento della coercizione più semplice da percorrere non abbasserebbe la soglia sostanziale della coercizione né renderebbe automatica la ritorsione. Rafforzerebbe invece l’aspettativa che il proseguimento della coercizione faccia avanzare il processo, lasciando al contempo la necessità e la configurazione di un’eventuale risposta alle fasi successive dell’ACI.

Un accertamento tecnocratico, tuttavia, presuppone input tecnocratici. Se la valutazione ai sensi dell’articolo 2 deve essere trattata come una constatazione giuridica e probatoria, le prove devono essere generate in un modo che Stati membri, operatori economici e paesi terzi possano anticipare. Gran parte di esse esiste già. Il Supply Chain Analytics Hub della DG GROW combina una mappatura strutturale delle dipendenze strategiche dell’UE, un indice composito di vulnerabilità esterna (EXVI) e un sistema di allerta ad alta frequenza, il Supply Chain Alert Notification (SCAN), che traccia prezzi e quantità delle importazioni a livello di prodotto sulla base dei dati di sorveglianza doganale; la stessa metodologia alimenta la Import Surveillance Task Force della DG TRADE, che monitora i rischi di diversione degli scambi.⁶⁷ Il collegamento con la politica di sicurezza economica è già stabilito a livello di strategia. La strategia europea per la sicurezza economica del 2023 ha individuato l’uso delle dipendenze economiche come arma e la coercizione economica come una delle quattro categorie di rischio, e SCAN è stato da allora utilizzato nelle conseguenti valutazioni dei rischi delle catene di fornitura. La comunicazione congiunta del dicembre 2025 sul rafforzamento della sicurezza economica dell’UE va oltre: annovera l’ACI tra gli strumenti destinati a scoraggiare la coercizione, definisce indicatori di dipendenze ad alto rischio e annuncia un Economic Security Information Hub che si baserà su strumenti di monitoraggio esistenti come SCAN, incluso un meccanismo di informazione rapida sui flussi commerciali.⁶⁸ Ciò che manca ancora è un collegamento formale tra questa capacità di monitoraggio e l’apertura di un esame ai sensi dell’articolo 4. Nessuno di questi strumenti è stato concepito per l’ACI. Insieme, tuttavia, potrebbero misurare il primo e più quantitativo dei fattori dell’articolo 2, paragrafo 2 – l’intensità e l’impatto di una misura di un paese terzo – in modo molto più sistematico di quanto faccia oggi un esame ad hoc. La sezione seguente formula raccomandazioni per un eventuale riesame del regolamento.

5. Raccomandazioni per un ACI più credibile

L’analisi che precede suggerisce che l’ACI non soffra principalmente di una mancanza di potere economico.⁶⁹ Analogamente, la sua architettura giuridica non richiede una riprogettazione radicale. Al contrario, il regolamento prevede già un processo accuratamente graduato attraverso il quale l’Unione può individuare la coercizione, segnalare che il proseguimento della condotta avrà dei costi, perseguire soluzioni negoziate e, solo ove necessario, imporre misure di risposta proporzionate. La sfida è far sì che questa architettura operi in modo più credibile e prevedibile quando si verifica una coercizione economica sufficientemente grave. Normalizzazione, in questo senso, non significa ricorrere abitualmente all’ACI nelle ordinarie controversie commerciali. L’articolo 2, letto insieme al considerando 15, impone già una soglia sostanziale significativa, per cui solo la coercizione che raggiunge una gravità qualitativa o quantitativa sufficiente rientra nel regolamento. Piuttosto, laddove una condotta sollevi plausibilmente una coercizione economica di tale rilevanza, aprire un esame e, se le condizioni giuridiche risultano poi soddisfatte, accertare formalmente l’esistenza della coercizione non dovrebbe essere di per sé trattato come un atto straordinario di escalation.

Le raccomandazioni che seguono operano a più livelli. In primo luogo, l’UE dovrebbe normalizzare l’ACI sul piano concettuale come risposta specializzata alla coercizione economica grave, anziché come eccezionale “bazooka commerciale”. In secondo luogo, l’apertura di un esame dovrebbe diventare più vincolata a regole e prevedibile. In terzo luogo, l’accertamento formale della coercizione dovrebbe essere restituito alla Commissione, mentre il controllo politico aumenta man mano che il processo si avvicina alle contromisure effettive. In quarto luogo, meccanismi di solidarietà europea dovrebbero attutire i costi asimmetrici che la coercizione e la risposta dell’Unione possono imporre ai diversi Stati membri. Infine, l’ACI dovrebbe sfruttare più pienamente la flessibilità procedurale che già contiene e, attraverso una modifica mirata, dotarsi di una più chiara corsia accelerata per i casi di eccezionale urgenza.

Raccomandazione 1: Normalizzare l’ACI come strumento contro la coercizione economica grave

L’UE dovrebbe finalmente lasciarsi alle spalle il “bazooka commerciale”. La metafora può aver aiutato a comunicare l’importanza dello strumento durante l’iter legislativo, ma rischia ora di diventare un ostacolo al suo uso efficace. Chiunque spari con un metaforico bazooka commerciale deve essere pronto a conseguenze distruttive. Come questo paper ha mostrato, ciò ha poco a che vedere con il funzionamento effettivo dell’ACI. Aprire un esame non impone una ritorsione. Accertare l’esistenza di una coercizione economica non impone una ritorsione. Anche dopo tale accertamento, il regolamento richiede un ulteriore dialogo e offre al paese coercitore uno spazio considerevole per cambiare rotta prima che le misure di risposta siano adottate o applicate. L’ACI va inteso piuttosto come uno strumento commerciale specializzato che dà un prezzo alla coercizione economica e la cui efficacia dipende dal funzionamento prevedibile di queste diverse fasi.

Cambiare il linguaggio che circonda lo strumento è più che una questione di presentazione. Il modo in cui l’ACI viene inteso plasma la soglia politica per il suo utilizzo. Se l’apertura della procedura viene abitualmente descritta in termini drastici, sia gli Stati membri sia gli attori economici interessati hanno motivo di valutare persino le sue fasi iniziali alla luce delle potenziali conseguenze di un confronto commerciale su vasta scala. Lo stesso segnale viene inviato all’esterno, dove l’avvio di un esame può essere interpretato dal paese terzo come un atto straordinario di escalation anziché come l’inizio di un processo regolatorio strutturato. Una concezione in termini di enforcement graduato offre un’aspettativa diversa. Un esame o un accertamento comunica che l’UE ha individuato una condotta potenzialmente coercitiva e che il proseguimento della coercizione aumenterà progressivamente la probabilità di conseguenze economiche. Non implica che tali conseguenze siano inevitabili. Normalizzare questa comprensione renderebbe più facile, sia per l’UE sia per i paesi terzi, trattare le fasi iniziali dell’ACI come parte dell’ordinaria diplomazia economica anziché come la mossa d’apertura di una guerra commerciale.

Raccomandazione 2: Rendere l’apertura di un esame vincolata a regole e prevedibile

Una modifica mirata dovrebbe restringere la discrezionalità della Commissione proprio all’inizio della procedura. Trasferire l’accertamento alla Commissione lasciandole piena discrezionalità sul fatto stesso di esaminare una misura si limiterebbe a spostare il collo di bottiglia politico dal Consiglio al Berlaymont. Un assetto più solido prende in prestito la logica degli strumenti di difesa commerciale. Una richiesta debitamente motivata di uno Stato membro colpito o di un gruppo rappresentativo di operatori dell’Unione, oppure un’allerta generata dal monitoraggio della Commissione stessa, obbligherebbe la Commissione a concludere entro un termine fisso – ad esempio 45 giorni, come nell’antidumping – se le condizioni dell’articolo 2, paragrafo 1, appaiano soddisfatte e, in caso affermativo, ad aprire un esame; una decisione di non procedere dovrebbe essere motivata e pubblicata.⁷⁰ Ciò non renderebbe automatica l’escalation. Il ruolo del Consiglio nella fase di accertamento, se mantenuto, e il controllo degli Stati membri sulle misure di risposta resterebbero intatti. Ciò che diventerebbe prevedibile è l’avvio del processo di fissazione del prezzo, che è esattamente ciò in cui un paese terzo deve credere perché il prezzo abbia effetto deterrente.

I fattori di attivazione di un simile obbligo non devono essere inventati. La Commissione applica già soglie esplicite e pubblicate per individuare le dipendenze strategiche e le tensioni nelle catene di fornitura, e la comunicazione congiunta del dicembre 2025 sulla sicurezza economica ha aggiunto una serie di indicatori non cumulativi di dipendenze ad alto rischio, tra cui il controllo del 60 per cento o più dell’approvvigionamento dell’UE da parte di un singolo paese terzo o di suoi operatori e il fatto che il paese terzo abbia già usato le dipendenze economiche come arma o minacciato di farlo.⁷¹ La tabella 1 che segue illustra come questi strumenti potrebbero essere ricondotti ai fattori dell’articolo 2, paragrafo 2, ad esempio in un atto di esecuzione o in orientamenti adottati ai sensi di un articolo 4 riveduto.

Tabella 1 – Possibili fattori di attivazione basati su indicatori per l’apertura di un esame ACI.

I fattori da (c) a (e) dell’articolo 2, paragrafo 2 – lesione della sovranità, preoccupazione legittima a livello internazionale e precedenti tentativi di composizione in buona fede – restano valutazioni giuridiche qualitative e sono deliberatamente lasciati fuori dall’insieme degli indicatori.⁷²

Ne discendono quattro principi di progettazione. In primo luogo, come nella comunicazione congiunta del dicembre 2025, gli indicatori dovrebbero essere non cumulativi ma gerarchici: un segnale robusto, come un’allerta SCAN su un prodotto per il quale il paese coercitore controlla la maggior parte dell’approvvigionamento UE, dovrebbe bastare da solo, mentre segnali più deboli, come la recidiva, dovrebbero contare solo in combinazione. In secondo luogo, gli indicatori dovrebbero far scattare un obbligo di esame, non un accertamento: essi attengono all’intensità e all’impatto, mentre la questione se una misura miri a interferire con una legittima scelta sovrana resta un giudizio distinto. In terzo luogo, laddove la Commissione utilizzi già soglie pubblicate, l’ACI dovrebbe attingervi; laddove occorrano nuove soglie, esse dovrebbero essere calibrate in modo trasparente e riviste periodicamente. In quarto luogo, i fattori di attivazione dovrebbero essere innestati nel ciclo di valutazione dei rischi per la sicurezza economica avviato nel 2023, anziché crearne uno parallelo: la stessa analisi basata sui dati, integrata dalla valutazione qualitativa e fondata sull’intelligence che la Commissione già svolge, servirebbe sia a mappare l’esposizione ex ante sia a giustificare l’apertura di un esame quando una misura si concretizza.

I limiti di questo approccio vanno riconosciuti. Gli strumenti sopra descritti sono stati costruiti per rilevare shock di offerta, non intenti coercitivi, e sono più efficaci per le restrizioni all’esportazione di tipo cinese. Sono molto più deboli per le minacce che non si sono ancora materializzate nei dati commerciali, come la minaccia tariffaria sulla Groenlandia, e per le misure dirette contro le esportazioni dell’UE anziché contro le sue importazioni; per queste, il fattore di attivazione deve poggiare su una misura formalmente annunciata combinata con dati di esposizione dal lato delle esportazioni, che la Commissione non pubblica ancora in modo sistematico. Soglie mal calibrate potrebbero inoltre portare a un’attivazione eccessiva e diluire il segnale, mentre un paese terzo potrebbe cercare di calibrare le proprie misure appena al di sotto di esse. Nessuno dei due rischi è decisivo. La Commissione conserverebbe il potere di agire di propria iniziativa al di sotto delle soglie, e una clausola de minimis può evitare che controversie minori siano attratte nella procedura. Ciò che gli indicatori cambiano è l’impostazione predefinita: una volta raggiunti, non agire richiederebbe una giustificazione pubblica.

Indicatori disaggregati per Stato membro renderebbero inoltre visibile, prima di qualsiasi crisi, come i costi tanto della coercizione quanto di una risposta dell’Unione siano destinati a distribuirsi all’interno dell’Unione, ossia proprio l’asimmetria che i paesi terzi sfruttano. Fornirebbero così la base fattuale per negoziare in anticipo come tali costi potrebbero essere condivisi, anziché scoprire la distribuzione degli oneri nel bel mezzo di un confronto. Per le imprese europee, il beneficio è la prevedibilità: un insieme pubblicato di fattori di attivazione indica agli operatori quali esposizioni sono monitorate e quando una richiesta del loro Stato membro o della loro associazione di settore obbligherebbe la Commissione ad agire. I dati dell’indagine DG GROW-BEI condotta nel 2024 (pubblicata nel 2025) suggeriscono che la domanda esiste, poiché le imprese che dipendono da input essenziali provenienti dalla Cina avevano una probabilità marcatamente più alta delle altre di segnalare difficoltà nell’accesso alle materie prime (20% contro 12%) e ai semiconduttori (19% contro 11%).⁷³

Raccomandazione 3: Restituire alla Commissione l’accertamento formale della coercizione

Una modifica dell’ACI dovrebbe anche riconsiderare l’assetto istituzionale della fase di accertamento. La riforma più diretta consisterebbe nell’avvicinarsi alla proposta legislativa originaria della Commissione. In base a tale proposta, a seguito del suo esame la Commissione stessa avrebbe adottato una decisione che accertava se le condizioni della coercizione economica fossero soddisfatte e avrebbe potuto, prima di farlo, invitare il paese terzo a presentare osservazioni.⁷⁴ Il successivo coinvolgimento del Consiglio emerso in ultima analisi dai negoziati legislativi ha considerevolmente innalzato la soglia politica per compiere questo primo accertamento formale ai sensi di quello che è ora l’articolo 5 del regolamento. Recenti proposte di policy hanno analogamente individuato nella complessità istituzionale dell’ACI un potenziale ostacolo a una deterrenza credibile. Tobias Gehrke, ad esempio, ha chiesto un “ACI 2.0” che combini un meccanismo accelerato con una concezione più ampia della coercizione.⁷⁵ La proposta qui sviluppata differisce nell’enfasi. Lascerebbe invariati l’ambito sostanziale e la soglia dell’articolo 2 e affronterebbe invece la sequenza del controllo politico all’interno del processo regolatorio esistente. Come discusso più avanti, una maggiore rapidità procedurale può essere giustificata anche nei casi particolarmente urgenti, ma ciò non deve necessariamente comportare un ampliamento delle condotte che si qualificano come coercizione economica.

L’analisi di questo paper suggerisce che questa garanzia politica sia collocata nel punto sbagliato della procedura. Stabilire se una condotta soddisfi i criteri dell’articolo 2 è un esercizio prevalentemente giuridico e probatorio. Ha certamente un significato politico, ma non seleziona misure di risposta né vincola l’UE ad alcuna azione futura. La Commissione è istituzionalmente meglio posizionata per condurre questa valutazione in modo coerente tra i diversi casi, mentre richiedere una maggioranza qualificata positiva in sede di Consiglio invita gli Stati membri a introdurre considerazioni sui possibili costi futuri della ritorsione in una decisione che riguarda, a monte, se sussista una coercizione. Restituire alla Commissione la responsabilità dell’accertamento non eliminerebbe quindi il controllo politico dall’ACI. Si tratta di un punto importante: cambierebbe soltanto chi applica il test dell’articolo 2, ma non il contenuto né la soglia sostanziale del test stesso. Di conseguenza, separerebbe più chiaramente la valutazione della coercizione dalla successiva questione politica di che cosa, se mai qualcosa, l’UE debba in ultima analisi fare al riguardo.

È importante notare che spostare l’accertamento ai sensi dell’articolo 5 verso la Commissione non richiederebbe di ridurre l’influenza degli Stati membri laddove la posta in gioco diventi realmente più alta. Semmai, la logica sviluppata in questo paper indica la direzione opposta. Il coinvolgimento politico dovrebbe aumentare man mano che il processo si avvicina a un’escalation sostanziale. La procedura attuale riflette già in misura considerevole questa impostazione. Prima che le misure di risposta possano essere adottate, la Commissione deve accertare la necessità e l’interesse dell’Unione, selezionare e calibrare le misure conformemente all’articolo 11 e sottoporre le misure proposte al controllo degli Stati membri attraverso la procedura d’esame. Sono esattamente queste le fasi in cui le questioni relative alla distribuzione dei costi economici, alle relazioni con il paese terzo e, potenzialmente, ai più ampi interessi di politica estera diventano ineludibili.

Se gli Stati membri ritenessero comunque necessario un controllo politico più forte nell’ambito delle modifiche conseguenti a una revisione del regolamento, vi sarebbe un punto più coerente in cui collocarlo. Sarebbe la decisione di adottare le misure di risposta dell’Unione, anziché il precedente accertamento dell’esistenza della coercizione. Un atto di esecuzione del Consiglio in quella fase potrebbe essere preso in considerazione come compromesso politicamente praticabile. Questo paper non sostiene una simile modifica, poiché l’attuale atto di esecuzione della Commissione, adottato tramite comitatologia con il coinvolgimento degli Stati membri, assicura già un controllo politico. Ma se la scelta fosse tra un coinvolgimento diretto del Consiglio nella fase di accertamento e un coinvolgimento diretto del Consiglio nel momento in cui i costi economici stanno effettivamente per essere imposti, la seconda opzione rifletterebbe meglio la logica dello strumento. Quanto più l’UE si avvicina alla ritorsione effettiva, tanto più forte diventa l’argomento a favore del giudizio politico.

Raccomandazione 4: Condividere i costi della resistenza alla coercizione

La maggiore visibilità sulla distribuzione dei costi creata dal quadro di indicatori dovrebbe essere accompagnata da un meccanismo per condividerli. Il problema non è nuovo. La valutazione d’impatto originaria della Commissione per l’ACI prendeva in considerazione un meccanismo di compensazione finanziaria in base al quale gli operatori economici avrebbero potuto ricevere sostegno per le perdite causate dalle misure coercitive stesse o dalle contromisure dell’Unione.⁷⁶ L’opzione non è stata infine mantenuta, principalmente per le sue implicazioni di bilancio e amministrative. L’analisi qui sviluppata offre una ragione per riconsiderarla. Laddove la coercizione funziona proprio concentrando i costi su determinati Stati membri, regioni o settori, una qualche capacità di redistribuire tali costi renderebbe più difficile per un paese terzo tradurre una pressione economica asimmetrica in opposizione a una risposta collettiva dell’UE. Il meccanismo di solidarietà annunciato dalla Commissione nell’ottobre 2026 per gli Stati membri esposti a coercizione economica o a ritorsioni commerciali offre a tal fine un veicolo naturale, purché includa una dimensione finanziaria.

Un simile meccanismo non dovrebbe necessariamente compensare le imprese euro per euro. La sua logica potrebbe invece assomigliare a quella del Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione: una solidarietà mirata dell’Unione verso i lavoratori, le regioni o i settori che sostengono costi di aggiustamento insolitamente concentrati.⁷⁷ Il quadro di indicatori proposto sopra potrebbe aiutare a individuare dove tali oneri sono destinati a ricadere e fornire criteri oggettivi per l’accesso al sostegno. I negoziati in corso sul QFP 2028–2034 offrono l’opportunità di considerare un simile strumento in parallelo a un riesame dell’ACI. Laddove le misure di risposta dell’Unione generino esse stesse entrate, in particolare attraverso dazi doganali aggiuntivi, un’opzione consisterebbe nel riflettere politicamente parte di tali entrate nelle risorse disponibili per tale solidarietà.⁷⁸ Una destinazione vincolata diretta richiederebbe un’attenta valutazione nell’ambito del quadro di bilancio dell’UE, ma il principio di fondo è semplice: parte del valore economico generato dalla risposta collettiva dell’Unione potrebbe essere utilizzata per attutire l’impatto su quegli attori che ne sostengono una quota sproporzionata dei costi.

Un’illustrazione utile è la risposta dell’UE alla pressione economica cinese sulla Lituania a seguito dell’apertura di un Ufficio di rappresentanza taiwanese a Vilnius nel 2021. Quando le esportazioni lituane e le imprese collegate alle catene di fornitura lituane hanno incontrato restrizioni sul mercato cinese, la Commissione ha approvato un regime lituano di prestiti da 130 milioni di euro specificamente destinato alle imprese colpite, consentendo loro di finanziare l’adattamento, la diversificazione e l’accesso a nuovi mercati.⁷⁹ L’episodio ha dimostrato che un sostegno economico mirato può integrare la risposta diplomatica e giuridica dell’Unione alla coercizione. Il finanziamento è tuttavia rimasto nazionale: la solidarietà dell’UE ha assunto principalmente la forma dell’autorizzazione alla Lituania a utilizzare le proprie risorse di bilancio nel rispetto delle norme sugli aiuti di Stato. Un meccanismo permanente a livello dell’Unione farebbe un passo ulteriore, consentendo di condividere i costi della resistenza alla coercizione all’interno dell’Unione anziché farli ricadere principalmente sul bilancio dello Stato membro che si trova a essere preso di mira.

Raccomandazione 5: Snellire le tempistiche dell’ACI

Un eventuale riesame del regolamento dovrebbe inoltre snellire le tempistiche della procedura ACI. Il regolamento contiene già importanti parametri temporali: gli esami non dovrebbero di norma superare i quattro mesi, ci si attende generalmente che il Consiglio agisca entro otto settimane e di norma non oltre dieci, e la proposta della Commissione ai sensi dell’articolo 5 deve indicare un periodo indicativo – di norma non superiore a sei mesi – per valutare se siano soddisfatte le condizioni per le misure di risposta dell’Unione.⁸⁰ Resta tuttavia una flessibilità significativa, in particolare attraverso concetti come l’offerta di un’“adeguata opportunità” di consultazione e la concessione di un “periodo ragionevole” per la cessazione della coercizione. Una certa flessibilità è necessaria, soprattutto quando sono in corso negoziati autentici. Ma non dovrebbe consentire che il ritardo stesso diventi una strategia per neutralizzare lo strumento. L’aspettativa predefinita dovrebbe essere che la procedura continui ad avanzare, fatte salve in ogni fase le condizioni sostanziali stabilite dal regolamento, a meno che il paese terzo non compia passi credibili verso la cessazione o un dialogo significativo non offra una ragione per rallentare il processo. Una maggiore disciplina sulle proroghe, incluse motivazioni più chiare per i ritardi significativi, rafforzerebbe l’aspettativa che il proseguimento della coercizione faccia avanzare il processo.

L’argomento a favore di una maggiore disciplina procedurale è divenuto ancora più rilevante alla luce del dibattito emergente su uno strumento commerciale di reazione rapida, il cosiddetto “pulsante rosso”.⁸¹ Il non-paper franco-tedesco del 5 ottobre 2026 chiede un meccanismo in grado di agire rapidamente in risposta a distorsioni di mercato gravi e sistematiche, anche attraverso una procedura decisionale concepita per ridurre il rischio di blocco politico.⁸² Lo strumento proposto è più ampio dell’ACI e sembra destinato ad affrontare condotte che potrebbero non costituire coercizione economica ai sensi dell’articolo 2. Tuttavia, laddove un confronto acuto rientri nell’ambito sostanziale dell’ACI, si pone la stessa preoccupazione per la rapidità. Anziché creare necessariamente uno strumento sovrapposto per tali casi, un riesame potrebbe considerare una procedura accelerata all’interno dello stesso ACI, ad esempio attraverso termini sostanzialmente abbreviati o, in circostanze strettamente definite di danno particolarmente grave e imminente, la previsione di misure provvisorie in attesa del completamento della procedura ordinaria. Una simile opzione richiederebbe soglie e garanzie accuratamente definite. L’obiettivo non sarebbe abbassare la soglia sostanziale della coercizione economica, ma assicurare che l’ACI resti in grado di agire laddove il ritardo priverebbe lo strumento del suo effetto pratico.

Conclusioni

L’obiettivo di queste riforme non sarebbe trasformare l’ACI in uno strumento più aggressivo, ma renderlo più credibile nell’intera gamma di situazioni per le quali è stato concepito. Le prime fasi procedurali dovrebbero essere relativamente semplici, prevedibili e tecnocratiche, e fondate su indicatori che la Commissione già produce, perché la loro funzione principale è segnalare che la coercizione è stata riconosciuta e che il proseguimento della condotta avrà un prezzo sempre più credibile. La procedura dovrebbe inoltre essere in grado di procedere più rapidamente quando l’urgenza lo richiede, mentre un meccanismo di solidarietà ridurrebbe la capacità dei paesi terzi di sfruttare la distribuzione diseguale dei costi della coercizione o della risposta dell’Unione. La difficile contrattazione politica sui costi precisi che l’Unione è disposta a imporre dovrebbe avvenire più tardi e, se la funzione di segnalazione dell’ACI opera come previsto, potrebbe non essere mai necessaria. Un ACI credibile dovrebbe quindi essere capace sia di indurre la de-escalation prima che le contromisure diventino necessarie, sia di procedere con decisione verso una ritorsione proporzionata quando lo diventano.