Poner precio a la coerción económica

Cómo puede la UE aprovechar su Instrumento contra la Coerción

Este Policy Paper es publicado por el GTPO en colaboración con la Fundación Robert Schuman, que lo ha seleccionado para su colección « Schuman Papers ».

Lukas Schaupp, Associate Research Fellow, GTPO
Con contribuciones de Dimitri Zurstrassen, Adrian Forest y Rodman Afshar, GTPO

Resumen ejecutivo

La relación económica de Europa con China entra en una fase más conflictiva. En octubre de 2026, las negociaciones con Pekín produjeron resultados tangibles: China aceptó moderar sus exportaciones de vehículos híbridos a Europa, mejorar el acceso al mercado de varios productos europeos y ofrecer mayor previsibilidad en las licencias de exportación de tierras raras. Pero estas concesiones solo abordan una parte de un desequilibrio mucho más amplio. Al mismo tiempo, la UE prepara un mayor recurso a las salvaguardias y a otros instrumentos comerciales en sectores adicionales, mientras que Francia y Alemania han reclamado un nuevo mecanismo de respuesta rápida frente a presiones económicas graves. A medida que Europa se muestra más dispuesta a defender sus intereses económicos, debe también estar preparada para la posibilidad de que China responda no mediante la negociación, sino mediante la coerción económica.

La UE ya dispone de un instrumento concebido para responder a este tipo de presión. El Instrumento contra la Coerción (ACI) combina un amplio abanico de posibles contramedidas con un proceso deliberadamente gradual de examen, diálogo y, solo cuando resulta necesario, represalia. Ello le permite hacer frente a formas y grados distintos de coerción económica grave, desde la presión selectiva sobre Estados miembros o sectores concretos hasta confrontaciones agudas que exigen una respuesta rápida y contundente. Su potencial, por tanto, no debe exagerarse con la consabida retórica de la «bazuca comercial» (trade bazooka) ni subestimarse por considerarlo demasiado engorroso o limitado para resultar relevante. Con adaptaciones selectivas, el ACI podría asumir además buena parte de la función de respuesta rápida que Francia y Alemania parecen buscar ahora en un nuevo instrumento.

Lo que limita al ACI es, por tanto, menos el abanico de medidas que puede desplegar que la forma en que están organizados sus procedimientos. La Comisión conserva una amplia discrecionalidad para decidir si abre un examen, y la determinación formal de la existencia de coerción económica requiere después una mayoría cualificada en el Consejo, pese a que ninguno de los dos pasos impone costes económicos al tercer país. Esto permite que las inquietudes políticas sobre una eventual represalia se introduzcan en el proceso antes de que la represalia esté realmente sobre la mesa, un problema especialmente agudo cuando la coerción concentra los costes en unos pocos Estados miembros o sectores. Una nueva base de datos elaborada por el GTPO, que recoge 27 episodios públicamente documentados de coerción económica contra Estados miembros de la UE desde 2016, ilustra este problema. En ninguno de estos casos los Estados miembros directamente afectados o particularmente expuestos alcanzaban la mayoría cualificada exigida para una determinación en virtud del ACI. Incluso el caso más amplio afectó solo a siete Estados miembros, frente a los 15 necesarios, mientras que 12 de los 27 Estados miembros de la UE no aparecen en absoluto en la base de datos.

El documento propone, en consecuencia, una reforma selectiva del ACI. El instrumento debería, en primer lugar, normalizarse como respuesta especializada a la coerción económica. Cuando los factores pertinentes del artículo 2 se presten a una evaluación cuantitativa, sus fases iniciales deberían avanzar hacia un modelo más basado en datos y semiautomático, análogo al de la defensa comercial de la UE, en el que indicadores publicados activen la obligación de examinar conductas potencialmente coercitivas, en lugar de dejar la iniciación enteramente a la discrecionalidad política. La determinación formal de la coerción debería pasar del Consejo a la Comisión, mientras que el control político debería aumentar a medida que el proceso se aproxime a la imposición de costes económicos efectivos. Una mayor solidaridad europea debería contribuir a amortiguar los costes desproporcionados que soportan los Estados miembros o sectores afectados, y el procedimiento debería agilizarse para que pueda avanzar con bastante mayor rapidez en los casos verdaderamente urgentes.

Estas lecciones trascienden el ACI. A medida que la seguridad económica ocupa un lugar más central en la política de la UE, Europa necesitará instituciones capaces de actuar colectivamente incluso cuando los costes de la presión exterior se distribuyan de manera desigual entre los Estados miembros. Una respuesta europea eficaz a la coerción económica exige, por tanto, algo más que un arsenal creciente de instrumentos. Los primeros pasos procedimentales deberían ser previsibles y poder avanzar sin una negociación política reiterada, mientras que la discrecionalidad política debería aumentar a medida que las decisiones se aproximen a la imposición de costes económicos reales. La misma lógica es pertinente para el mecanismo de solidaridad que la Comisión prepara actualmente. La experiencia del ACI sugiere que la solidaridad debería integrarse desde el principio en la respuesta europea a la presión económica, de modo que unos costes muy concentrados no socaven la capacidad de acción colectiva.

Agradecimientos. El autor desea dar las gracias a Dimitri Zurstrassen por sus aportaciones sustanciales y sus comentarios a lo largo de la elaboración de este documento, incluidas las recomendaciones desarrolladas en la sección 5, y a Rodman Afshar y Adrian Forest por su excelente trabajo de recopilación y análisis de los datos en que se basan las figuras 1 a 3 y por el desarrollo de las visualizaciones que las acompañan.

1. Poner precio a la coerción económica, no disparar una bazuca

La relación económica de Europa con China entra en una fase más conflictiva. En octubre de 2026, las negociaciones con Pekín produjeron resultados tangibles, entre ellos un acuerdo para moderar las exportaciones chinas de vehículos híbridos, un mejor acceso al mercado para varios productos europeos y una mayor previsibilidad en las licencias de exportación de tierras raras.¹ Al mismo tiempo, la UE prepara un mayor recurso a las salvaguardias y a otros instrumentos comerciales, mientras que Francia y Alemania han reclamado un nuevo mecanismo de respuesta rápida frente a presiones económicas graves.² La Comisión ha anunciado asimismo un nuevo mecanismo de solidaridad para los Estados miembros que sufran coerción económica o represalias comerciales, que se presentará junto con la iniciativa DiversifyEU en diciembre de 2026.³ A medida que Europa se muestra más dispuesta a defender sus intereses económicos, debe, por tanto, estar también preparada para la posibilidad de que China responda no mediante la negociación, sino mediante la coerción económica.

La UE ya dispone de un instrumento concebido para responder a este tipo de presión. Sin embargo, incluso antes de que el Instrumento contra la Coerción (ACI) entrara en vigor, ya había adquirido un apodo.⁴ Durante las negociaciones legislativas, en 2022 ya se hablaba del instrumento propuesto como la nueva «bazuca comercial» de la UE.⁵ En septiembre de 2023, la metáfora estaba lo bastante asentada como para que el propio Parlamento Europeo se preguntara, en una nota explicativa publicada poco antes de la adopción del instrumento, qué era exactamente esa nueva «bazuca».⁶

La metáfora no está del todo fuera de lugar. El ACI da acceso a la Unión a un abanico inusualmente amplio de contramedidas económicas (formalmente, medidas de respuesta de la Unión), que van desde aranceles y restricciones al comercio de mercancías hasta medidas que afectan a los servicios, la inversión, la contratación pública y la propiedad intelectual.⁷ En ese sentido, el instrumento dota a la UE de una considerable potencia de fuego económica. Y quizá fuera precisamente el énfasis puesto en esa potencia de fuego durante la fase de adopción del ACI lo que ayude a explicar uno de los cambios más trascendentes introducidos durante las negociaciones legislativas. Reacios a conferir demasiado poder a la Comisión con un instrumento capaz de producir consecuencias de tanto alcance, los Estados miembros se aseguraron un papel sustancialmente mayor para el Consejo a la hora de determinar, de entrada, si existe coerción económica.⁸

Sin embargo, la metáfora de la bazuca también ofrece una imagen engañosa de cómo funciona realmente el ACI. Una bazuca tiene un gatillo que, una vez apretado, produce consecuencias difíciles de revocar.

El ACI no hace nada parecido. La apertura de un examen con arreglo al artículo 4 no impone un arancel, no excluye a una empresa extranjera de la contratación pública ni restringe de ningún otro modo el acceso al mercado interior de la UE. Pone en marcha un proceso regulatorio de evaluación jurídica y fáctica. Ni siquiera una posterior determinación formal de que existe coerción económica impone costes económicos; a ella le siguen el diálogo con el Estado coercitivo, la evaluación de las posibles respuestas y reiteradas oportunidades de alcanzar una solución negociada antes de que, como último recurso, se impongan finalmente medidas de respuesta de la Unión.⁹ Incluso entonces, el Reglamento exige a la Comisión que tenga en cuenta la eficacia, la proporcionalidad y el interés de la Unión en sentido amplio.¹⁰ El instrumento está concebido, en consecuencia, en torno a una escalada gradual y no a un acto único de represalia.

Las confrontaciones recientes muestran además cómo se ha entendido el ACI en la práctica. Durante la segunda Administración Trump, las amenazas arancelarias vinculadas explícitamente a las exigencias de Estados Unidos respecto a Groenlandia generaron nuevos llamamientos a recurrir al ACI, pero finalmente no hubo activación formal alguna.¹¹ Las restricciones chinas a insumos de importancia estratégica, incluidas las tierras raras, han suscitado igualmente un debate sobre el posible papel del instrumento.¹² En ambos contextos, el ACI ha aparecido en el debate político, pero en gran medida como opción de último recurso, que solo cabría considerar una vez agotados el diálogo y los medios menos conflictivos de resolver la disputa.¹³ Esto tiene sentido si la UE concibe el ACI como una «bazuca»: nadie en su sano juicio quiere hacer saltar por los aires la relación comercial con dos de los socios más importantes de la UE. Como muestran estos ejemplos, sin embargo, esta comprensión errónea del ACI sitúa el umbral para «apretar el gatillo» a una altura notable, quizá incluso inalcanzable.

Resulta revelador que ninguno de los dos episodios diera lugar a una propuesta de la Comisión al Consejo para una determinación formal de coerción, ni hubiera indicación pública alguna de que la Comisión hubiera abierto un examen. Ello no significa que alguno de los dos casos justificara necesariamente la adopción final de medidas de respuesta. En el caso de Groenlandia, la amenaza arancelaria se retiró apenas unos días después de su anuncio, mientras que, en el de los controles chinos a la exportación de tierras raras, su calificación como coerción económica en el sentido del artículo 2 habría sido en sí misma discutible, entre otras razones porque habría tenido que acreditarse el nexo exigido con un intento de influir en un acto concreto de la Unión o de un Estado miembro. Con todo, en ambos casos la UE podría haber señalado en una fase temprana que la conducta estaba siendo evaluada en el marco del ACI.

El debate ha avanzado desde entonces. El 5 de octubre de 2026, el presidente Macron y el canciller Merz propusieron un nuevo instrumento para una «reacción decidida y sistémica» frente a las distorsiones del mercado, que se activaría por mayoría cualificada inversa. Cuatro días después, la Comisión alcanzó un entendimiento con China en virtud del cual las exportaciones chinas de vehículos híbridos a la UE quedarán limitadas, al parecer mediante un tope cuantitativo de 350.000 vehículos el primer año, sin desencadenar represalias chinas inmediatas.¹⁴ Ambos acontecimientos inciden directamente en el argumento de este documento. El primero confirma que la exigencia de una mayoría en el Consejo se percibe ampliamente como el principal obstáculo a una respuesta europea creíble. El segundo sugiere que una perspectiva creíble de acción colectiva puede obtener concesiones antes de que se imponga medida alguna.

Estos ejemplos apuntan a una forma distinta de entender la principal utilidad del instrumento. Más que como una bazuca, el ACI debería entenderse como un mecanismo de fijación del precio de la coerción económica por parte de terceros países. Aunque admito de buen grado que la metáfora de la bazuca es la etiqueta más pegadiza y llamativa, sostengo que mi caracterización es analíticamente más precisa. Incluso una determinación formal de coerción económica sigue siendo un paso temprano del proceso. Señala que la UE ha identificado coerción económica e inicia un proceso formal a través del cual pueden prepararse posibles respuestas. Sin imponer coste alguno por parte de la UE, indica al tercer país los costes previsibles de persistir en la coerción. Pero no predetermina hasta dónde llegará finalmente la Unión. En varios momentos, el Estado coercitivo puede cambiar de rumbo, las negociaciones pueden prosperar y la escalada puede detenerse. Lo que importa para la disuasión no es, por tanto, simplemente el potencial destructivo de las medidas, sino que el tercer país crea que, una vez producida la coerción, la UE está dispuesta e institucionalmente capacitada para poner en marcha este proceso y encarecer progresivamente la continuación de la coerción. Es importante subrayar que ello no exige diluir la definición sustantiva de coerción económica ni hacer automática la escalada en el marco del ACI. Sí exige, en cambio, que las fases iniciales del proceso funcionen con la previsibilidad suficiente para que una conducta potencialmente coercitiva no quede fuera del marco del ACI por mera vacilación política.

La cuestión de fondo es que el ACI combina disuasión con una flexibilidad considerable. Sus fases iniciales pueden señalar que la persistencia en la coerción acarreará costes progresivamente mayores sin predeterminar si esos costes acabarán imponiéndose. Pero la misma arquitectura deja también a la Unión acceso a un amplio abanico de medidas de respuesta contundentes cuando la señalización y el diálogo fracasan. El ACI no debería entenderse, por tanto, ni como un instrumento que ha de permanecer inutilizado para evitar la escalada ni como uno cuyo valor reside únicamente en la disuasión gradual. Correctamente aplicado, puede ofrecer tanto una vía estructurada hacia la desescalada como, cuando las circunstancias lo exijan, un camino hacia una acción económica contundente.

El documento desarrolla este argumento en cuatro pasos. En primer lugar, explica por qué la estructura sui generis de la UE la hace particularmente vulnerable a la coerción económica asimétrica en el actual entorno geoeconómico. En segundo lugar, revisa la arquitectura jurídica del ACI y muestra que el instrumento es más flexible de lo que sugiere la metáfora de la «bazuca comercial», al combinar una escalada gradual con la capacidad de adoptar contramedidas económicas sustanciales. En tercer lugar, examina cómo la actual estructura decisoria, tanto la amplia discrecionalidad de la Comisión para abrir un examen como el papel del Consejo en la determinación de la coerción económica, puede socavar la credibilidad de ese proceso al introducir fricciones políticas demasiado pronto. Por último, expone cómo podría normalizarse y reforzarse el ACI, tanto mediante su aplicación con arreglo al Reglamento vigente como mediante modificaciones legislativas selectivas que no tienen por qué esperar a la revisión formal prevista para 2028.¹⁵

2. Entender el papel del ACI en tiempos geoeconómicos

Antes de abordar los detalles técnicos del ACI, conviene considerar por qué el actual contexto geoeconómico plantea un problema particular para la UE. La coerción económica no es, desde luego, un fenómeno nuevo. Lo que ha cambiado en los últimos años es la medida en que la propia interdependencia económica se ha convertido en un instrumento de competencia geopolítica. En términos de Babić, la relación entre los mercados y el poder político se ha invertido progresivamente: en lugar de que la política esté principalmente al servicio de los mercados, las redes de comercio, finanzas, tecnología y producción creadas durante décadas de integración económica pueden movilizarse a su vez al servicio de objetivos políticos y de seguridad.¹⁶ Las restricciones chinas a la exportación de materias primas de importancia estratégica ilustran el mecanismo básico. La UE sigue dependiendo en gran medida de los suministros chinos para una serie de insumos críticos, incluidos los imanes de tierras raras, mientras que China ha ido introduciendo controles a la exportación que afectan al grafito, el galio, el germanio, las tierras raras y las tecnologías asociadas.¹⁷ El seguimiento realizado por el equipo del economista jefe de la DG GROW de la Comisión confirma la magnitud de esta exposición. De los 204 productos pertenecientes a ecosistemas industriales sensibles para los que la UE se considera dependiente del exterior, China es el principal proveedor de 64 y representa más de la mitad de su valor de importación conjunto. En el Índice de Vulnerabilidad Externa (EXVI) de la DG GROW, la puntuación de la UE es más alta precisamente en materias primas (0,28 en una escala de 0 a 1, en la que los valores más altos indican mayor vulnerabilidad, frente a 0,22 para el conjunto de los productos industriales de la UE y frente a la propia puntuación de China, de 0,24, en materias primas).¹⁸ Tales dependencias generan capacidad de presión porque la perturbación económica puede imponer costes difíciles de absorber o sustituir a corto plazo.

La UE no es, sin embargo, simplemente otro actor económicamente interdependiente. Su estructura sui generis crea una vulnerabilidad adicional. El mercado interior y la política comercial común confieren a la Unión, colectivamente, un considerable poder de mercado, pero las estructuras económicas, las dependencias externas y las preferencias geopolíticas de sus 27 Estados miembros siguen siendo muy heterogéneas. Una misma perturbación externa puede generar, por tanto, niveles de exposición muy distintos dentro de la Unión. Una prueba de resistencia de carácter experimental realizada por la DG GROW sobre una perturbación de la extracción y el procesamiento chinos de tierras raras, por ejemplo, detectó niveles de resiliencia notablemente distintos entre las empresas situadas en las fases iniciales de la cadena en diferentes Estados miembros, dentro de las cadenas de suministro de cuatro grandes fabricantes europeos de aerogeneradores: el índice medio de resiliencia se situaba cerca de 0,5 para Irlanda, por encima de 0,9 para Chequia, Hungría, Italia, Polonia y Suecia, y entre 0,8 y 0,9 para Alemania, Dinamarca y España. ¹⁹ Un tercer país que pretenda ejercer presión sobre la UE puede explotar precisamente estas diferencias dirigiéndose contra Estados miembros concretos o contra sectores económica y políticamente relevantes dentro de ellos, dejando a otros comparativamente al margen.

El reciente episodio de Groenlandia ofrece una ilustración inusualmente clara de cómo esa exposición diferenciada puede traducirse en fragmentación política. Los aranceles adicionales con que amenazó la Administración Trump en enero de 2026 no iban dirigidos contra la UE en su conjunto. Se dirigían específicamente contra Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, los Países Bajos y Suecia, junto con Noruega y el Reino Unido, en respuesta a su conducta en relación con Groenlandia. ²⁰ Veintiún Estados miembros de la UE quedaban así fuera del alcance inmediato de las medidas anunciadas. Los países que habrían soportado los costes económicos constituían, pues, solo un subconjunto de aquellos cuyo apoyo político sería finalmente necesario para una respuesta común de la UE. Además, las actitudes sobre la reacción apropiada diferían: Francia apoyó con firmeza que se considerara la activación del ACI, mientras que varios otros Estados miembros pusieron mayor énfasis en el diálogo y en evitar una escalada con Estados Unidos.²¹ El episodio ilustra el problema estructural más amplio: la presión económica puede distribuirse de forma asimétrica dentro de la Unión, mientras que reconocer esa presión y responder a ella sigue exigiendo una decisión política colectiva.

La asimetría es potencialmente aún mayor si se tienen en cuenta las diferencias de exposición económica y geopolítica. Los Estados miembros no comercian con Estados Unidos, no reciben inversiones de este país ni dependen de él para su seguridad en la misma medida ni de la misma manera. Un Gobierno que evalúa si apoyar una respuesta de la UE considera, en consecuencia, no solo la solidaridad con los Estados miembros directamente afectados, sino también los posibles costes de las represalias para su propia economía y para la relación transatlántica en su conjunto. La importancia del episodio de Groenlandia reside, por tanto, menos en demostrar que Estados Unidos diseñara deliberadamente su amenaza arancelaria para dividir a la UE que en mostrar con qué facilidad una presión económica diferenciada puede producir ese efecto. Un Estado coercitivo puede concentrar los costes inmediatos en aquellos Gobiernos cuya conducta desea cambiar, mientras los riesgos políticos y económicos asociados a una respuesta de la UE se distribuyen de forma muy distinta dentro de la Unión.

La respuesta de China a la investigación de la UE sobre los vehículos eléctricos subvencionados muestra una segunda versión, más granular, del mismo problema. La presión puede concentrarse en sectores políticamente relevantes dentro de Estados miembros concretos. A medida que la investigación antisubvenciones de la UE sobre los vehículos eléctricos chinos avanzaba hacia la imposición de derechos compensatorios, China inició investigaciones de defensa comercial que afectaban al brandy, la carne de porcino y los productos lácteos europeos.²² Los costes potenciales se distribuían de forma muy desigual. La investigación sobre el brandy afectaba de manera abrumadora a Francia, mientras que la exposición a la investigación sobre el porcino se concentraba especialmente en España, seguida de los Países Bajos y Dinamarca.²³ La investigación sobre los lácteos afectaba, a su vez, a una configuración distinta de intereses nacionales, en la que los Estados miembros principalmente concernidos eran Francia (179 millones de euros), Italia (57 millones de euros), los Países Bajos (53 millones de euros), Dinamarca (52 millones de euros), España (46 millones de euros), Irlanda (45 millones de euros) y Alemania (33 millones de euros).²⁴ Al mismo tiempo, la industria automovilística alemana estaba muy expuesta al mercado chino y seriamente preocupada por la posibilidad de represalias más amplias.²⁵ La propia Comisión caracterizó posteriormente las investigaciones chinas como parte de una pauta más amplia de represalias comerciales en torno a la disputa sobre los vehículos eléctricos.²⁶

Esto apunta a una importante economía política de la coerción económica. El objetivo más eficaz no tiene por qué ser el sector cuya perturbación maximiza el daño económico agregado. La presión puede ser especialmente eficaz, en cambio, cuando recae sobre una industria geográficamente concentrada, políticamente organizada, muy visible y dependiente del acceso al mercado del Estado coercitivo, mientras los costes que supone para el país coercitivo restringir ese comercio siguen siendo manejables. El coñac francés o el porcino español encajan potencialmente mejor en esta lógica que unas medidas dirigidas indiscriminadamente contra la economía europea. En 2024, por ejemplo, España era el mayor exportador de porcino de la UE a China y había apoyado los aranceles propuestos sobre los vehículos eléctricos en la votación consultiva inicial de los Estados miembros; durante una visita posterior a China, sin embargo, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, pidió a la UE que reconsiderara su posición y subrayó la necesidad de evitar una guerra comercial.²⁷ Ello no demuestra que la presión china provocara el cambio de posición de España, pero lo relevante es que concentrar los costes económicos en grupos de interés nacionales políticamente influyentes puede alterar de forma plausible los incentivos de los Gobiernos nacionales y, con ello, afectar a la coalición de la que debe surgir una posición común de la UE para un posible recurso al ACI.

Estos ejemplos revelan una vulnerabilidad que va más allá de la mera dependencia económica de la UE respecto de las grandes potencias. La coerción económica puede discriminar directamente entre Estados miembros y dirigirse contra grupos de interés nacionales políticamente influyentes cuya exposición varía dentro de la Unión. Los Estados miembros que soportan los costes inmediatos de la coerción, los más preocupados por los costes de responder a ella y aquellos cuyo apoyo se requiere para una respuesta colectiva de la UE no tienen por qué coincidir. En este sentido, la integración económica que confiere a la UE un considerable poder de mercado colectivo coexiste con una fragmentación política que los terceros países pueden explotar de forma plausible dirigiéndose contra ella de manera asimétrica.

La pauta no se limita a estos ejemplos destacados. La figura 1 recoge 27 episodios públicamente documentados de presión económica selectiva que han afectado a Estados miembros de la UE identificables desde 2016. La base de datos pretende captar la distribución de esa presión dentro de la Unión, no efectuar una determinación jurídica de que cada episodio constituye coerción económica en el sentido del artículo 2 del ACI. Ofrece, no obstante, una indicación de cuán desigualmente se han distribuido dentro de la Unión los costes inmediatos de la presión geoeconómica.

Figura 1 – Episodios públicamente documentados de presión económica selectiva sobre Estados miembros de la UE, 2016–2026

‡ Investigación nominalmente dirigida contra toda la UE; Estados miembros más expuestos según la Comisión (SWD(2025) 231).

† Caso límite (contratistas mayoritariamente no pertenecientes a la UE; medida en tiempo de guerra; restricciones fronterizas).

* Estimación a partir de Eurostat Comext (conjunto de datos DS-045409): exportaciones de bienes del Estado o Estados miembros afectados al país coercitivo en el año anterior al episodio; todos los bienes cuando no se nombraron productos, automóviles (HS 8703) para el n.º 3, vino (HS 2204) para el n.º 25.

Alcance y fuentes. La base de datos recoge amenazas o medidas públicamente documentadas que afectan al comercio o a otros intereses económicos, dirigidas contra Estados miembros de la UE identificables y vinculadas a una decisión política concreta de la Unión o de un Estado miembro. Fue recopilada y analizada por Adrian Forest y Rodman Afshar para este documento a partir de fuentes oficiales, institucionales, empresariales y de prensa de acceso público, complementadas con datos de Eurostat Comext para determinadas estimaciones de exposición. La base de datos no pretende ser un catálogo exhaustivo de la coerción económica, y la inclusión en ella no constituye una determinación jurídica de coerción económica con arreglo al artículo 2 del ACI.

Valores y fuente. Los valores sin marca son los comunicados por la fuente (cifras gubernamentales, de la Comisión, empresariales y de prensa). Base de datos: GTPO, recopilada y analizada por Adrian Forest y Rodman Afshar (2026).

La distribución es llamativamente desigual. Solo 15 de los 27 Estados miembros de la UE aparecen al menos una vez en la base de datos, mientras que 12 no aparecen en absoluto. Francia, Alemania, los Países Bajos y España figuran cada uno en seis episodios. Es importante señalar que esta concentración persiste incluso después de ampliar la base de datos más allá de China para incluir presiones procedentes de Estados Unidos, Bielorrusia, Turquía, Rusia, Irán y Argelia. La asimetría no es, por tanto, un mero producto de la estrategia de selección de objetivos de un único país coercitivo.

Esta exposición desigual tiene relevancia institucional. Los Estados miembros que soportan los costes inmediatos de la presión económica no son necesariamente aquellos cuyo apoyo se requiere para una respuesta colectiva. La figura 3 ilustra este problema comparando, para cada episodio, los Estados miembros directamente afectados o particularmente expuestos con los dos componentes de la mayoría cualificada en el Consejo. Incluso los episodios comparativamente amplios dejan, por lo general, a la coalición inmediatamente afectada muy lejos de la mayoría cualificada exigida para una determinación en virtud del artículo 5.

Las negociaciones sobre los vehículos híbridos de octubre de 2026 apuntan en la misma dirección desde el ángulo opuesto. Esta vez, Francia, Alemania y España, los Estados miembros más expuestos a las represalias chinas en la anterior disputa sobre los vehículos eléctricos, alinearon sus posiciones, y Pekín aceptó un límite negociado a las exportaciones de híbridos en lugar de abrir nuevas investigaciones de defensa comercial contra productos europeos políticamente relevantes.²⁸ La coordinación entre los Estados miembros más expuestos parece haber neutralizado la estrategia de selección asimétrica de objetivos descrita más arriba. No conviene sobrevalorar el episodio: la concesión servía también a objetivos chinos, en particular frenar la destructiva competencia de precios entre los fabricantes chinos de automóviles, y el comunicado chino no menciona ni volúmenes ni calendario. Ilustra, no obstante, el mecanismo en el que se apoya este documento: una perspectiva creíble y colectiva de costes puede alterar el cálculo de un tercer país antes de que se adopte medida alguna.

La estructura gradual del ACI responde a este problema separando el reconocimiento de la coerción y la señalización de los costes previsibles de la cuestión política posterior de si esos costes deben imponerse efectivamente. Al mismo tiempo, su amplio menú de medidas de respuesta otorga a la Unión la capacidad de escalar sustancialmente cuando el diálogo fracasa. Sin embargo, en un entorno geoeconómico en el que este tipo de presión es cada vez más frecuente, la UE necesita ser capaz de identificar y tramitar la coerción económica grave sin exigir desde el principio un acuerdo sobre si la Unión está dispuesta, en última instancia, a entrar en una confrontación comercial. Las secciones siguientes muestran que la arquitectura jurídica del ACI ya se aproxima mucho a esta lógica, pero también dónde su diseño regulatorio permite que la fragmentación política antes descrita interfiera en ese proceso innecesariamente pronto.

3. Revisar la funcionalidad del ACI

Lo que importa, pues, no es simplemente lo que el ACI permite hacer a la Unión al final del proceso, sino con qué credibilidad puede transitar entre sus distintas fases. El ACI no es un arma de represalia de un solo uso, sino un proceso por etapas dotado de sólidas salvaguardias jurídicas. Comienza con el examen y la señalización, pasa por una determinación formal de coerción y un diálogo estructurado y, cuando es necesario, avanza hacia las medidas de respuesta de la Unión.²⁹ Esta arquitectura permite a la UE tanto hacer cada vez más visibles los costes previsibles de persistir en la coerción como escalar hacia medidas económicas sustanciales cuando esas señales fracasan.

En el punto de partida se encuentra la definición sustantiva de coerción económica. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento, existe coerción económica cuando un tercer país aplica o amenaza con aplicar una medida que afecta al comercio o a la inversión con el fin de impedir u obtener el cese, la modificación o la adopción de un acto concreto por parte de la Unión o de un Estado miembro, interfiriendo así en sus decisiones soberanas legítimas. La Comisión y el Consejo deben tener en cuenta una serie de factores contextuales, entre ellos la intensidad y el impacto de la medida, si forma parte de una pauta más amplia de injerencia, la medida en que invade la soberanía de la Unión o de un Estado miembro, si el tercer país actúa sobre la base de una preocupación legítima reconocida internacionalmente y si ha realizado previamente esfuerzos serios y de buena fe para resolver el asunto mediante la coordinación o la resolución judicial o arbitral.³⁰

La definición es amplia, por tanto, en el sentido de que puede abarcar formas muy distintas de coerción económica, en lugar de limitarse a un tipo concreto de medida, pero no establece un umbral sustantivo bajo. La injerencia debe alcanzar un grado suficiente de gravedad cualitativa o cuantitativa, de modo que solo la coerción económica con un impacto suficientemente grave o una amenaza suficientemente creíble entra en el ámbito del Reglamento. Ello garantiza que el ACI se dirija a casos graves de coerción sin confinar su aplicación únicamente a las confrontaciones geopolíticas más excepcionales. El estándar es, pues, amplio y flexible en cuanto al abanico de conductas coercitivas que puede abarcar, al tiempo que mantiene un umbral significativo de gravedad antes de que tal conducta constituya una injerencia en las decisiones soberanas legítimas de la Unión o de sus Estados miembros. El Reglamento no indica, sin embargo, cómo ha de medirse esa gravedad. El primero de los factores del artículo 2, apartado 2 (la intensidad, la gravedad, la frecuencia, la duración, la amplitud y la magnitud de la medida y su impacto en el comercio o la inversión) es esencialmente cuantitativo, pero no lleva asociado ningún indicador ni valor de referencia.

La realización de esta evaluación puede describirse como la fase de examen y señalización del ACI. Con arreglo al artículo 4, la Comisión puede, por propia iniciativa o previa solicitud debidamente motivada, examinar una medida de un tercer país a fin de determinar si se cumplen las condiciones del artículo 2, apartado 1. La Comisión debe actuar «con celeridad», y el examen «normalmente no debe exceder de cuatro meses». ³¹ Es importante señalar que se trata de un plazo indicativo y no de un plazo fijo. Cuando la conducta y las pruebas pertinentes son claras, la Comisión puede concluir su examen con bastante mayor rapidez, pero también puede tardar más cuando las circunstancias lo justifiquen. Esta flexibilidad permite a la Unión gestionar casos políticamente sensibles, aunque unos exámenes prolongados pueden debilitar el efecto de señalización del instrumento. Es fundamental subrayar que la apertura de un examen se limita a poner en marcha un proceso de evaluación jurídica y fáctica, sin comprometer a la Unión en una escalada irreversible.

Más fundamental aún, el artículo 4 no obliga a la Comisión a abrir un examen en absoluto, ni siquiera previa solicitud debidamente motivada de un Estado miembro. El contraste con los instrumentos de defensa comercial de la Unión es ilustrativo. Con arreglo al Reglamento antidumping de base, la Comisión debe evaluar si una denuncia presentada por la industria de la Unión o en su nombre contiene pruebas suficientes y, cuando se alcanza ese umbral, iniciar el procedimiento en un plazo de 45 días.³² En el marco del ACI, en cambio, ni siquiera una solicitud debidamente motivada genera una obligación equivalente de proceder. La Comisión conserva, por tanto, una amplia discrecionalidad sobre si el proceso de fijación del precio llega siquiera a comenzar. El primer guardián institucional del mecanismo no es, en consecuencia, el Consejo, sino la propia Comisión.

Desde una perspectiva regulatoria, estos plazos flexibles son un arma de doble filo. Por un lado, hacen del ACI un instrumento reacio a la escalada, al dar tiempo a la Comisión para reunir pruebas, evaluar los efectos económicos de la conducta del tercer país y dejar margen al diálogo político. Por otro, un exceso de flexibilidad puede debilitar lo que Ayres y Braithwaite describen como la capacidad del regulador para proyectar una «imagen de invencibilidad»: la expectativa de que, una vez iniciado un proceso regulatorio, no modificar la conducta en cuestión conducirá a una mayor escalada o, en los términos de esta contribución, tendrá un precio.³³ Unos plazos abiertos pueden debilitar esta expectativa al señalar a los terceros países que el proceso puede ralentizarse o estancarse a medida que cambien las circunstancias políticas. En consecuencia, el ACI gestiona una tensión entre preservar la flexibilidad y proyectar determinación. En todo caso, la fase de examen parece diseñada para evitar la escalada más que para producirla, ya que su apertura no acarrea consecuencias, mientras que la flexibilidad procedimental puede resultar perjudicial para transmitir determinación.

Como elementos adicionales de la fase de examen y señalización, la Comisión puede recabar información de cualquier fuente fiable, incluidos los Estados miembros, el Parlamento Europeo, los operadores económicos y los sindicatos, y puede solicitar información específicamente sobre el impacto de la medida del tercer país.³⁴ Cuando proceda, puede asimismo publicar un anuncio invitando a las partes interesadas a presentar información y, si lo hace, debe notificarse al tercer país de que se trate que el examen ha comenzado.³⁵ Estos elementos públicos de la investigación pueden contribuir por sí mismos a la disuasión. Una vez abierto un examen, las empresas, las industrias afectadas e incluso los Gobiernos subnacionales del país coercitivo tienen incentivos para evaluar sobre quién podría recaer la eventual respuesta de la UE y qué costes podrían soportar. Si concluyen que probablemente serán los destinatarios de las medidas de respuesta de la Unión, pueden a su vez presionar a su propio Gobierno para que cese o al menos atenúe la conducta coercitiva.³⁶ La fase de examen puede, por tanto, empezar a alterar la economía política interna del país coercitivo antes de que la UE haya impuesto contramedida alguna. Ello refleja también, en sentido inverso, el problema de acción colectiva identificado para la UE en la sección anterior. Aunque los terceros países pueden estar menos fragmentados institucionalmente que la UE, rara vez son actores económicos unitarios, y los intereses divergentes entre empresas, sectores y regiones pueden generar igualmente presión interna a favor de la desescalada.³⁷

Solo si la Comisión concluye, tras su examen, que se cumplen las condiciones del artículo 2, apartado 1, pasa el proceso a la fase siguiente. Con arreglo al artículo 5, la Comisión debe presentar al Consejo una propuesta de acto de ejecución por el que se determine formalmente la existencia de coerción económica. Al hacerlo, debe explicar cómo se cumplen las condiciones del artículo 2 y fijar un plazo indicativo, que normalmente no excederá de seis meses, para evaluar si se cumplen las condiciones para la adopción de medidas de respuesta de la Unión con arreglo al artículo 8, apartado 1.³⁸ Incluso en esta fase, sin embargo, el Reglamento crea nuevas oportunidades de desescalada. La Comisión puede invitar al tercer país a presentar observaciones antes de formular su propuesta,³⁹ y puede proponer que el Consejo solicite la reparación del perjuicio causado a la Unión.⁴⁰ En términos funcionales, esto permite a la UE transmitir un mensaje claro antes de que se contemple medida de respuesta alguna: la Comisión considera que la conducta es coercitiva y se aproxima una determinación formal.

Solo después de que la Comisión haya llegado a esta conclusión entra el Consejo directamente en el proceso regulatorio. Por mayoría cualificada, debe decidir si adopta la determinación propuesta, normalmente en un plazo de ocho semanas y, salvo retraso justificado, en un máximo de diez semanas.⁴¹ Estos plazos son, de nuevo, límites procedimentales máximos y no períodos de espera: cuando existe una mayoría cualificada, nada en el Reglamento impide al Consejo actuar con bastante mayor rapidez. Tal mayoría cualificada requiere el apoyo de al menos el 55 por ciento de los Estados miembros, actualmente al menos 15 de 27, que representen al menos el 65 por ciento de la población de la UE.⁴² Es el punto políticamente más sensible del procedimiento y, como se argumenta más adelante, su cuello de botella institucional más visible. Es importante subrayar, no obstante, que ni siquiera una determinación positiva del Consejo impone coste económico alguno al tercer país. No activa aranceles, no restringe el acceso al mercado ni prejuzga de ningún otro modo la eventual respuesta de la Unión. Se limita a establecer que existe coerción económica y permite que el proceso avance a las fases posteriores de diálogo, evaluación y, solo si esos esfuerzos fracasan, posibles contramedidas. El umbral político asociado a la determinación del artículo 5 casa, por tanto, un tanto mal con las consecuencias relativamente limitadas que la propia determinación produce.

Una vez superados estos obstáculos y efectuada una determinación de coerción económica, el ACI entra en lo que denomino la fase de diálogo estructurado. Con arreglo al artículo 5, apartados 9 y 10, la Comisión debe informar al tercer país y solicitarle que cese de inmediato la coerción económica y, cuando proceda, repare el perjuicio causado a la Unión. El artículo 6 exige después a la Comisión que ofrezca una oportunidad adecuada de celebrar consultas con el tercer país con vistas a obtener el cese de la coerción y, en su caso, la reparación. El Reglamento contempla expresamente las negociaciones directas, la resolución judicial o arbitral internacional y otras formas de asistencia de terceros, como la mediación o la conciliación.⁴³ Paralelamente, la Comisión debe procurar plantear el asunto en los foros internacionales pertinentes, como la OMC, previa consulta al Consejo cuando proceda,⁴⁴ y puede cooperar con terceros países afectados por una coerción igual o similar a fin de coordinar las respuestas.⁴⁵

Es importante señalar que el Reglamento no impone ningún plazo estricto a esta fase de diálogo estructurado. Aunque la Comisión debe indicar, ya en su propuesta del artículo 5, un plazo (que normalmente no excederá de seis meses) para evaluar si se cumplen las condiciones para la adopción de medidas de respuesta de la Unión, el propio artículo 6 se limita a exigir una «oportunidad adecuada» de celebrar consultas, mientras que el artículo 8 se refiere al fracaso de esos esfuerzos en un «plazo razonable». La Comisión conserva, por tanto, una discrecionalidad considerable sobre el ritmo de la escalada incluso después de que la coerción económica haya sido formalmente determinada. Esta flexibilidad es de nuevo un arma de doble filo, pues debilita la imagen de invencibilidad regulatoria pero refuerza al mismo tiempo el diseño fundamentalmente reacio a la escalada del instrumento. En consecuencia, esta parte de la arquitectura del instrumento deja claro que una determinación formal de coerción económica dista mucho de equivaler al inicio de una guerra comercial. El ACI, más bien, sigue escalando de forma gradual, señalando ahora de manera más directa y a través de varios canales que las medidas de represalia se acercan.

Como se ha señalado, las medidas de respuesta de la Unión solo quedan disponibles cuando los esfuerzos anteriores con arreglo a los artículos 5 y 6 no han dado lugar, en un plazo razonable, al cese de la coerción y, cuando se ha solicitado, no se ha reparado el perjuicio causado a la Unión. El artículo 8, apartado 1, añade entonces dos condiciones acumulativas adicionales: las medidas deben ser necesarias para proteger los intereses y derechos de la Unión y de sus Estados miembros en el caso concreto, teniendo en cuenta las opciones disponibles, y su adopción debe responder al interés de la Unión, determinado con arreglo al artículo 9. Este último exige a la Comisión ponderar la preservación de las decisiones soberanas de la Unión y de los Estados miembros frente a los demás intereses en juego, incluidos los de los Estados miembros, los operadores económicos, las industrias de las fases anteriores y posteriores de la cadena y los consumidores. Ello constituye una salvaguardia adicional frente a una escalada desproporcionada, porque unos casos relativamente menores de coerción económica no justificarían contramedidas muy perturbadoras por el mero hecho de haberse alcanzado el umbral del artículo 2.⁴⁶ Al mismo tiempo, la evaluación deliberadamente amplia del interés de la Unión deja margen para consideraciones estratégicas más generales.⁴⁷ Cuando, por ejemplo, unas represalias contra Estados Unidos pusieran en peligro intereses de seguridad considerados más importantes en esas circunstancias, el Reglamento no exige a la UE imponer medidas de respuesta por el mero hecho de que se haya determinado previamente la existencia de coerción económica.

Solo una vez satisfechas estas condiciones entra el ACI en su tercera fase, la más claramente escalatoria, que denomino su fase de respuesta, en la que se seleccionan y adoptan medidas de respuesta de la Unión concretas. Con arreglo al artículo 8, la Comisión selecciona las medidas apropiadas entre las previstas en el anexo I del Reglamento y debe explicar tanto por qué se cumplen las condiciones para actuar como por qué la respuesta concreta es apropiada a la luz de los criterios establecidos en el artículo 11. Las medidas se adoptan mediante acto de ejecución de la Comisión con arreglo al procedimiento de examen previsto en el Reglamento (UE) 182/2011, que regula el control por los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.

En la práctica, esto significa que un comité compuesto por representantes de los Estados miembros emite un dictamen sobre el proyecto de la Comisión por mayoría cualificada.⁴⁸ Si una mayoría cualificada apoya el proyecto, la Comisión debe adoptarlo; si una mayoría cualificada se opone, la Comisión no puede hacerlo.⁴⁹ El ACI opta además por la variante más restrictiva del procedimiento de examen prevista en el Reglamento 182/2011. Cuando no se forma mayoría cualificada ni a favor ni en contra del proyecto y el comité, por tanto, no emite dictamen, la Comisión no puede adoptar el proyecto en esa fase.⁵⁰ Puede, no obstante, presentar al comité una versión modificada o remitir el asunto al comité de apelación de conformidad con el Reglamento 182/2011.⁵¹ La participación de los Estados miembros sigue siendo, pues, sustancial incluso en esta fase avanzada.⁵² La diferencia es que, a diferencia de la determinación del artículo 5, este es el punto en que la cautela política incorporada a la estructura decisoria se corresponde con una decisión verdaderamente escalatoria, ya que la Unión decide ahora si imponer costes económicos concretos al tercer país coercitivo y mediante qué medidas.

El Reglamento, sin embargo, rodea este ejercicio de fijación del precio de importantes salvaguardias jurídicas. Las medidas de respuesta deben ser proporcionadas y no pueden exceder del nivel del perjuicio causado a la Unión, teniendo en cuenta la gravedad de la coerción, su impacto económico y los derechos de la Unión y de sus Estados miembros.⁵³ Es una prueba más de que el ACI no está concebido para «hacer saltar por los aires» la relación económica con un país coercitivo, sino para imponer un precio calibrado por la conducta coercitiva. Al seleccionar las medidas, la Comisión debe dar prioridad a su eficacia para inducir el cese de la coerción, minimizando al mismo tiempo los efectos negativos sobre los actores de la Unión, el entorno de inversión, la innovación, los consumidores y otras políticas de la UE.⁵⁴ Dicho de otro modo, el Reglamento incorpora la exigencia bastante intuitiva de que la represalia no debe infligir a la UE costes mayores que al tercer país en el que pretende influir. El ACI no está concebido, por tanto, para maximizar el daño; su objetivo es hacer que los costes de persistir en la coerción sean lo bastante creíbles como para que un tercer país que calcule racionalmente concluya que la conducta coercitiva ya no merece la pena, garantizando al mismo tiempo que los costes adicionales que su propia respuesta impone a la Unión sigan siendo proporcionados al perjuicio que pretende remediar.

Además, el proceso del ACI sigue siendo reversible incluso en esta fase tardía. Con arreglo al artículo 8, apartado 6, las medidas de respuesta de la Unión tienen normalmente una fecha de aplicación diferida de hasta tres meses, lo que crea otra ventana en la que el tercer país puede desescalar antes de que se imponga efectivamente coste económico alguno. Ello permite también que la presión generada por las medidas anunciadas actúe sobre la economía política interna del país coercitivo, dando a las empresas, sectores y otros actores potencialmente afectados un incentivo para impulsar un cambio de rumbo. Si la Comisión recibe información creíble de que la coerción ha cesado, o de que se han dado pasos concretos hacia su cese, la aplicación puede diferirse de nuevo. Si la coerción termina antes de que las medidas surtan efecto, el acto de ejecución debe derogarse.⁵⁵ Incluso después de la entrada en vigor de las medidas, el artículo 12 permite suspenderlas, modificarlas o darlas por terminadas a medida que cambien las circunstancias.

El ACI preserva, por tanto, vías de salida a lo largo de todo el proceso, lo que dificulta caracterizar incluso la adopción de medidas de respuesta como un acto irreversible de escalada. Este diseño desescalatorio no es, sin embargo, absoluto. En casos debidamente justificados, el artículo 8, apartado 10, permite que las medidas de respuesta se apliquen sin previa solicitud de cese de la coerción ni aviso previo de su aplicación, cuando sea necesario para proteger los derechos e intereses de la Unión o de un Estado miembro, en particular la eficacia de las medidas. Además, cuando la coerción adopta la forma de una amenaza, el artículo 8, apartado 11, dispone que las medidas de respuesta de la Unión se apliquen a partir de la fecha en que se ejecute la medida del tercer país objeto de la amenaza.

Consideradas en conjunto, estas distintas fases revelan un instrumento considerablemente más cauto, gradual y reversible de lo que sugiere la metáfora de la «bazuca comercial». El ACI no pasa directamente de la constatación de coerción a la represalia. Primero investiga y señala, después determina formalmente, a continuación dialoga y negocia y, solo como último recurso, avanza hacia la imposición de costes económicos cuidadosamente calibrados. Incluso en ese punto, el Reglamento somete la represalia a la necesidad, al interés de la Unión, a la participación de los Estados miembros, a la proporcionalidad y a reiteradas oportunidades de desescalada. En términos regulatorios, el ACI contiene ya, por tanto, la mayoría de los ingredientes de un mecanismo creíble de fijación del precio, puesto que permite a la UE hacer cada vez más visibles los costes previsibles de persistir en la coerción antes de que esos costes se impongan. Su impacto real depende, en consecuencia, menos de la severidad de las medidas disponibles al final del proceso que de si la Unión es capaz de recorrer las fases previas con la credibilidad suficiente para convencer a los terceros países de que persistir en la coerción tendrá efectivamente un precio.⁵⁶

4. Hacer más creíble el precio de la coerción

El potencial del ACI depende, por tanto, no solo de los costes económicos que la Unión es capaz de imponer en última instancia, sino también de su capacidad para avanzar de forma creíble a lo largo del proceso que los precede. La teoría de la regulación ofrece una forma útil de entender esta dinámica. La regulación responsiva concibe la aplicación de las normas como un proceso gradual y adaptable. Los reguladores deberían comenzar normalmente con formas de intervención menos coercitivas, como el diálogo y la persuasión, escalar cuando estas no logran modificar la conducta y desescalar de nuevo cuando se produce la cooperación.⁵⁷ En consecuencia, las medidas más coercitivas solo pueden emplearse en contadas ocasiones, pero su disponibilidad, y la voluntad demostrada del regulador de recurrir a ellas cuando es necesario, es lo que confiere a las fases previas buena parte de su fuerza. Responder a la coerción con coerción es costoso y, por tanto, generalmente secundario respecto del diálogo, pero la amenaza de sanciones debe materializarse ocasionalmente para seguir siendo creíble.⁵⁸

Expresado en los términos del mecanismo de fijación del precio aquí desarrollado, el precio asociado a la coerción económica no solo debe ser suficientemente alto; el país coercitivo debe creer además que persistir en la coerción genera una perspectiva creíble de que finalmente tendrá que pagarlo.⁵⁹ Una respuesta potencialmente severa al final del proceso tiene escaso valor disuasorio si los obstáculos institucionales que la preceden hacen que llegar a ese punto parezca improbable. La expectativa relevante no es que todo examen acabe inevitablemente en represalia, sino que la persistencia en la coerción hará avanzar el proceso a menos que el tercer país modifique su conducta.⁶⁰ Un tercer país debería poder evitar pagar el precio cesando la coerción; si opta por mantener la conducta coercitiva, debería afrontar un precio apropiado por ello. Lo que no debería poder hacer es confiar en las dificultades políticas internas de la UE para impedir, de entrada, que el proceso de fijación del precio avance.

Vistos desde esta perspectiva, dos puntos del procedimiento adquieren especial importancia. El primero, y menos visible, es la discrecionalidad de la Comisión para decidir si abre siquiera un examen con arreglo al artículo 4. El segundo es el procedimiento decisorio del artículo 5. La determinación formal de que existe coerción económica requiere una mayoría cualificada afirmativa en el Consejo, pese a que, como se ha explicado, esa determinación ni impone medidas de respuesta ni compromete a la Unión a adoptarlas más adelante.⁶¹ Y, sin embargo, es precisamente en esta fase comparativamente temprana donde el ACI introduce uno de sus obstáculos políticos más exigentes. Ello adelanta la cautela geopolítica a una fase que se ocupa principalmente de lo que debería ser una evaluación tecnocrática de la conducta de un tercer país. La posibilidad de imponer finalmente costes económicos sustanciales puede, por tanto, condicionar las posiciones de los Estados miembros antes de que la Unión haya llegado al punto en que esos costes deban considerarse efectivamente.⁶² Los dos filtros se refuerzan mutuamente. Una Comisión que anticipa una votación difícil en el Consejo tiene todos los motivos para no abrir un examen en primer lugar, de modo que la política previsible del artículo 5 ya está descontada en la no decisión del artículo 4.

Hay aquí una distinción importante entre dos cuestiones que el diseño institucional del ACI corre el riesgo de confundir. La primera es si una medida de un tercer país constituye coerción económica en el sentido del artículo 2. Se trata principalmente de una evaluación jurídica y probatoria basada en los criterios establecidos en el Reglamento. La segunda es si, una vez efectuada esa determinación y agotadas las oportunidades de diálogo, resulta apropiado que la UE adopte represalias en las circunstancias del caso concreto. Esta última es inevitablemente política. Puede exigir juicios difíciles sobre la exposición económica, las relaciones con el país coercitivo, intereses más amplios de política exterior y de seguridad y los costes que los Estados miembros están dispuestos a asumir. Pero el Reglamento ya ofrece un margen considerable para precisamente estos juicios en fases posteriores. Los requisitos de necesidad y de interés de la Unión de los artículos 8 y 9, los criterios que rigen el diseño de las medidas con arreglo al artículo 11, la participación de los Estados miembros a través de la comitología y las reiteradas oportunidades de suspensión o terminación garantizan todos ellos que reconocer la coerción no hace «automática» la represalia en ningún sentido.⁶³

Ni la discrecionalidad de la Comisión en la fase de examen ni el papel del Consejo con arreglo al artículo 5 tienen por qué soportar toda la carga de la cautela geopolítica. Al contrario, hacerlo socava una ventaja importante de la aplicación gradual de las normas, en la que unos pasos de bajo coste al inicio del proceso pueden alterar por sí mismos los cálculos del actor regulado. La finalidad de un examen o de una determinación formal no es todavía imponer el precio de la coerción, sino hacer ese precio progresivamente visible y creíble. Cada paso comunica que la UE ha reconocido la conducta, que el proceso regulatorio continúa y que, a menos que cese la coerción, pueden seguir acciones de mayor trascendencia. Para que esa señalización funcione, sin embargo, estos primeros pasos deben ser en sí mismos lo bastante fáciles y previsibles de dar. Si una determinación del artículo 5 exige ya a los Estados miembros resolver las cuestiones políticas asociadas a una eventual confrontación comercial, la Unión se ve de hecho obligada a negociar las consecuencias de la represalia antes de que la represalia esté realmente sobre la mesa.⁶⁴ El resultado es paradójico, ya que la preocupación por unos costes que pueden surgir al final del proceso de aplicación puede impedir a la UE dar precisamente aquellos pasos de menor coste que podrían hacer innecesario incurrir en esos costes. Un tercer país que observe esa vacilación puede, racionalmente, descontar el precio asociado a persistir en la coerción, por formidables que parezcan las medidas enumeradas en el anexo I.⁶⁵

La secuencia más eficaz sería casi la inversa. La UE debería poder recorrer las fases iniciales de señalización sin fricciones institucionales innecesarias, permitiendo que la perspectiva de unos costes progresivamente crecientes actúe sobre los cálculos del país coercitivo y de los actores internos de ese país que habrían de soportar esos costes. Idealmente, esa señal será suficiente y el proceso se detendrá antes de que haya que resolver la cuestión políticamente difícil de cuánto daño económico están dispuestos a asumir exactamente los Estados miembros. Solo cuando la señalización y el diálogo fracasen debería la Unión tener que emprender esa negociación política más difícil. En ese punto, el ACI ya contiene amplias salvaguardias, incluidas la necesidad, la prueba del interés de la Unión, la proporcionalidad, la participación de los Estados miembros en la adopción de las medidas de respuesta y reiteradas oportunidades de desescalada.⁶⁶ En conjunto, estas salvaguardias bastan para impedir una escalada económica o geopolíticamente perjudicial. El problema institucional no es, por tanto, un control político insuficiente sobre la represalia, sino el ejercicio prematuro de ese control. Simplificar el proceso institucional de determinación de la coerción no rebajaría el umbral sustantivo de la coerción ni haría automática la represalia. Reforzaría, en cambio, la expectativa de que persistir en la coerción hará avanzar el proceso, dejando la necesidad y el diseño de cualquier respuesta final a las fases posteriores del ACI.

Una determinación tecnocrática presupone, sin embargo, insumos tecnocráticos. Si la evaluación del artículo 2 ha de tratarse como una constatación jurídica y probatoria, las pruebas deben generarse de una forma que los Estados miembros, los operadores económicos y los terceros países puedan anticipar. Buena parte de ellas ya existe. El Supply Chain Analytics Hub de la DG GROW combina una cartografía estructural de las dependencias estratégicas de la UE, un Índice de Vulnerabilidad Externa (EXVI) compuesto y un sistema de alta frecuencia de Notificación de Alertas en la Cadena de Suministro (SCAN) que sigue los precios y las cantidades de importación a nivel de producto a partir de los datos de vigilancia aduanera; la misma metodología alimenta el grupo de trabajo de vigilancia de las importaciones de la DG TRADE, que supervisa los riesgos de desviación del comercio.⁶⁷ La conexión con la política de seguridad económica ya está establecida a nivel estratégico. La Estrategia Europea de Seguridad Económica de 2023 identificó la instrumentalización de las dependencias económicas y la coerción económica como una de las cuatro categorías de riesgo, y desde entonces SCAN se ha utilizado en las evaluaciones de riesgo de las cadenas de suministro resultantes. La Comunicación conjunta de diciembre de 2025 sobre el refuerzo de la seguridad económica de la UE va más allá: incluye el ACI entre las herramientas destinadas a disuadir la coerción, establece indicadores de dependencias de alto riesgo y anuncia un Centro de Información sobre Seguridad Económica que se apoyará en herramientas de seguimiento existentes como SCAN, incluido un mecanismo de información rápida sobre los flujos comerciales.⁶⁸ Lo que sigue faltando es un vínculo formal entre esta capacidad de seguimiento y la apertura de un examen con arreglo al artículo 4. Ninguna de estas herramientas fue concebida para el ACI. En conjunto, sin embargo, podrían medir el primero y más cuantitativo de los factores del artículo 2, apartado 2, la intensidad y el impacto de una medida de un tercer país, de forma mucho más sistemática que un examen ad hoc hoy en día. La sección siguiente formula recomendaciones para una posible revisión del Reglamento.

5. Recomendaciones para un ACI más creíble

El análisis anterior sugiere que el ACI no adolece principalmente de falta de poder económico.⁶⁹ Tampoco su arquitectura jurídica requiere un rediseño de fondo. Al contrario, el Reglamento ya prevé un proceso cuidadosamente graduado mediante el cual la Unión puede identificar la coerción, señalar que persistir en la conducta tendrá costes, buscar soluciones negociadas y, solo cuando sea necesario, imponer medidas de respuesta proporcionadas. El reto consiste en hacer que esta arquitectura funcione de forma más creíble y previsible cuando se produce una coerción económica suficientemente grave. Normalizar, en este sentido, no significa recurrir rutinariamente al ACI en disputas comerciales ordinarias. El artículo 2, leído junto con el considerando 15, ya impone un umbral sustantivo significativo, de modo que solo la coerción que alcanza una gravedad cualitativa o cuantitativa suficiente entra en el ámbito del Reglamento. Lo que se propone, más bien, es que, cuando una conducta plantee de forma plausible una coerción económica de esa importancia, abrir un examen y, cuando posteriormente se cumplan las condiciones jurídicas, determinar formalmente que existe coerción no se trate en sí mismo como un acto extraordinario de escalada.

Las recomendaciones que siguen operan a varios niveles. En primer lugar, la UE debería normalizar conceptualmente el ACI como respuesta especializada a la coerción económica grave y no como una «bazuca comercial» excepcional. En segundo lugar, la apertura de un examen debería estar más basada en reglas y ser más previsible. En tercer lugar, la determinación formal de la coerción debería devolverse a la Comisión, mientras el control político aumenta a medida que el proceso se aproxima a las contramedidas efectivas. En cuarto lugar, unos mecanismos de solidaridad europea deberían amortiguar los costes asimétricos que la coerción y la respuesta de la Unión pueden imponer entre los Estados miembros. Por último, el ACI debería aprovechar más plenamente la flexibilidad procedimental que ya contiene y, mediante una modificación selectiva, dotarse de una vía acelerada más clara para los casos excepcionalmente urgentes.

Recomendación 1: Normalizar el ACI como instrumento frente a la coerción económica grave

La UE debería dejar atrás de una vez la «bazuca comercial». La metáfora puede haber contribuido a transmitir la importancia del instrumento durante el proceso legislativo, pero ahora corre el riesgo de convertirse en un obstáculo para su uso eficaz. Quien dispara una bazuca comercial metafórica debe estar preparado para consecuencias destructivas. Como ha mostrado este documento, eso guarda poca relación con el funcionamiento real del ACI. Abrir un examen no impone represalias. Determinar que existe coerción económica no impone represalias. Incluso después de tal determinación, el Reglamento exige un diálogo adicional y ofrece un margen considerable para que el país coercitivo cambie de rumbo antes de que se adopten o apliquen medidas de respuesta. El ACI se entiende mejor como un instrumento comercial especializado que pone precio a la coerción económica y cuya eficacia depende del funcionamiento previsible de estas distintas fases.

Cambiar el lenguaje que rodea al instrumento es algo más que una cuestión de presentación. La forma en que se entiende el ACI condiciona el umbral político para utilizarlo. Si la apertura del procedimiento se describe rutinariamente en términos drásticos, tanto los Estados miembros como los actores económicos afectados tienen motivos para evaluar incluso sus fases iniciales a la luz de las posibles consecuencias de una confrontación comercial a gran escala. La misma señal se envía al exterior, donde el inicio de un examen puede ser interpretado por el tercer país como un acto extraordinario de escalada y no como el comienzo de un proceso regulatorio estructurado. Una concepción basada en la aplicación gradual de las normas ofrece una expectativa distinta. Un examen o una determinación comunican que la UE ha identificado una conducta potencialmente coercitiva y que persistir en la coerción aumentará progresivamente la probabilidad de consecuencias económicas. No implican que esas consecuencias sean inevitables. Normalizar esta comprensión facilitaría que tanto la UE como los terceros países trataran las fases iniciales del ACI como parte de la diplomacia económica ordinaria y no como el primer movimiento de una guerra comercial.

Recomendación 2: Hacer que la apertura de un examen esté basada en reglas y sea previsible

Una modificación selectiva debería reducir la discrecionalidad de la Comisión al comienzo mismo del procedimiento. Transferir la determinación a la Comisión dejándole al mismo tiempo plena discrecionalidad sobre si examinar siquiera una medida se limitaría a trasladar el cuello de botella político del Consejo al Berlaymont. Un diseño más sólido toma prestada la lógica de los instrumentos de defensa comercial. Una solicitud debidamente motivada de un Estado miembro afectado o de un grupo representativo de operadores de la Unión, o una alerta generada por el propio sistema de seguimiento de la Comisión, obligaría a esta a concluir en un plazo fijo (por ejemplo, 45 días, como en el procedimiento antidumping) si parecen cumplirse las condiciones del artículo 2, apartado 1, y, en caso afirmativo, a abrir un examen; una decisión de no proceder tendría que ser motivada y publicarse.⁷⁰ Ello no haría automática la escalada. El papel del Consejo en la fase de determinación, si se mantiene, y el control de los Estados miembros sobre las medidas de respuesta quedarían intactos. Lo que sí haría previsible es el inicio del proceso de fijación del precio, que es precisamente lo que un tercer país necesita creer para que el precio disuada.

Los desencadenantes de tal obligación no tienen por qué inventarse. La Comisión ya aplica umbrales explícitos y publicados para identificar dependencias estratégicas y tensiones en las cadenas de suministro, y la Comunicación conjunta de diciembre de 2025 sobre seguridad económica ha añadido un conjunto de indicadores no acumulativos de dependencias de alto riesgo, entre ellos el control del 60 por ciento o más del suministro de la UE por un único tercer país o sus operadores y el hecho de que el tercer país ya haya instrumentalizado dependencias económicas o amenazado con hacerlo.⁷¹ El cuadro 1, a continuación, muestra cómo podrían vincularse estas herramientas a los factores del artículo 2, apartado 2, por ejemplo en un acto de ejecución o en unas directrices adoptadas con arreglo a un artículo 4 revisado.

Cuadro 1 – Posibles desencadenantes basados en indicadores para la apertura de un examen en el marco del ACI.

Los factores (c) a (e) del artículo 2, apartado 2 (invasión de la soberanía, preocupación internacional legítima e intentos previos de buena fe de resolver el asunto) siguen siendo evaluaciones jurídicas cualitativas y se dejan deliberadamente fuera del conjunto de indicadores.⁷²

De ello se derivan cuatro principios de diseño. En primer lugar, como en la Comunicación conjunta de diciembre de 2025, los indicadores deberían ser no acumulativos pero jerárquicos: una señal robusta, como una alerta SCAN sobre un producto cuyo suministro a la UE controla mayoritariamente el país coercitivo, debería bastar por sí sola, mientras que las señales más débiles, como la reiteración, solo deberían contar en combinación con otras. En segundo lugar, los indicadores deberían activar una obligación de examinar, no una determinación: informan sobre la intensidad y el impacto, mientras que la cuestión de si una medida pretende interferir en una decisión soberana legítima sigue siendo un juicio separado. En tercer lugar, cuando la Comisión ya utiliza umbrales publicados, el ACI debería apoyarse en ellos; cuando se requieran nuevos umbrales, deberían calibrarse de forma transparente y revisarse periódicamente. En cuarto lugar, los desencadenantes deberían integrarse en el ciclo de evaluación de riesgos de seguridad económica puesto en marcha en 2023 en lugar de crear uno paralelo: el mismo análisis basado en datos, complementado con la evaluación cualitativa basada en inteligencia que la Comisión ya realiza, serviría tanto para cartografiar la exposición ex ante como para justificar la apertura de un examen cuando se materialice una medida.

Conviene reconocer los límites de este enfoque. Las herramientas descritas se concibieron para detectar perturbaciones del suministro, no intenciones coercitivas, y son más sólidas para restricciones a la exportación al estilo chino. Son mucho más débiles ante amenazas que aún no se han materializado en los datos comerciales, como la amenaza arancelaria relativa a Groenlandia, y ante medidas dirigidas contra las exportaciones de la UE en lugar de contra sus importaciones; para estas, el desencadenante ha de basarse en una medida formalmente anunciada combinada con datos de exposición por el lado de las exportaciones, que la Comisión aún no publica de forma sistemática. Unos umbrales mal calibrados podrían además provocar una activación excesiva y diluir la señal, mientras que un tercer país podría tratar de calibrar sus medidas justo por debajo de ellos. Ninguno de los dos riesgos es decisivo. La Comisión conservaría su facultad de actuar por propia iniciativa por debajo de los umbrales, y una cláusula de minimis puede evitar que disputas menores se vean arrastradas al procedimiento. Lo que los indicadores cambian es la opción por defecto, ya que, una vez alcanzados, no actuar exigiría una justificación pública.

Unos indicadores desagregados por Estado miembro harían además visible, antes de cualquier crisis, cómo es probable que se repartan dentro de la Unión los costes tanto de la coerción como de una respuesta de la Unión, precisamente la asimetría que explotan los terceros países. Proporcionarían así la base fáctica para negociar de antemano cómo podrían compartirse esos costes, en lugar de descubrir la distribución de las cargas en plena confrontación. Para las empresas europeas, la ventaja es la previsibilidad: un conjunto publicado de desencadenantes indica a los operadores qué exposiciones se vigilan y cuándo una solicitud de su Estado miembro o de su asociación sectorial obligaría a la Comisión a actuar. Los datos de la encuesta DG GROW-BEI realizada en 2024 (publicada en 2025) sugieren que la demanda existe, pues las empresas que dependen de insumos esenciales procedentes de China eran notablemente más propensas que las demás a declarar dificultades de acceso a materias primas (20% frente a 12%) y a semiconductores (19% frente a 11%).⁷³

Recomendación 3: Devolver a la Comisión la determinación formal de la coerción

Una modificación del ACI debería reconsiderar también el diseño institucional de la fase de determinación. La reforma más directa consistiría en aproximarse a la propuesta legislativa original de la Comisión. Con arreglo a esa propuesta, tras su examen la propia Comisión habría adoptado una decisión por la que se determinara si se cumplían las condiciones de coerción económica, y podría, antes de hacerlo, invitar al tercer país a presentar observaciones.⁷⁴ La participación posterior del Consejo que finalmente surgió de las negociaciones legislativas elevó considerablemente el umbral político para adoptar esta primera determinación formal con arreglo a lo que hoy es el artículo 5 del Reglamento. Propuestas políticas recientes han identificado igualmente la complejidad institucional del ACI como posible obstáculo a una disuasión creíble. Tobias Gehrke, por ejemplo, ha reclamado un «ACI 2.0» que combine un mecanismo acelerado con una concepción más amplia de la coerción.⁷⁵ La propuesta aquí desarrollada difiere en su énfasis. Dejaría inalterados el ámbito sustantivo y el umbral del artículo 2 y abordaría, en cambio, la secuencia del control político dentro del proceso regulatorio existente. Como se expone más adelante, una mayor celeridad procedimental puede estar también justificada en casos particularmente urgentes, pero ello no tiene por qué implicar necesariamente una ampliación de las conductas que constituyen coerción económica.

El análisis de este documento sugiere que esta salvaguardia política está situada en el punto equivocado del procedimiento. Determinar si una conducta satisface los criterios del artículo 2 es predominantemente un ejercicio jurídico y probatorio. Tiene, desde luego, relevancia política, pero ni selecciona medidas de respuesta ni compromete a la UE a acción alguna en el futuro. La Comisión está institucionalmente mejor situada para realizar esta evaluación de forma coherente entre casos, mientras que exigir una mayoría cualificada afirmativa en el Consejo invita a los Estados miembros a introducir consideraciones sobre los posibles costes futuros de la represalia en una decisión que versa sobre si existe coerción en primer lugar. Devolver a la Comisión la responsabilidad de la determinación no eliminaría, por tanto, el escrutinio político del ACI. Es importante subrayar que se limitaría a cambiar quién aplica el test del artículo 2, pero no el contenido ni el umbral sustantivo del propio test. En consecuencia, separaría con mayor claridad la evaluación de la coerción de la cuestión política posterior de qué debería hacer la UE al respecto, en última instancia, si es que debe hacer algo.

Es importante señalar que desplazar la determinación del artículo 5 hacia la Comisión no exigiría reducir la influencia de los Estados miembros cuando lo que está en juego sea verdaderamente mayor. En todo caso, la lógica desarrollada en este documento apunta en la dirección contraria. La participación política debería aumentar a medida que el proceso se aproxima a la escalada sustantiva. El procedimiento actual ya refleja esto en buena medida. Antes de que puedan adoptarse medidas de respuesta, la Comisión debe acreditar la necesidad y el interés de la Unión, seleccionar y calibrar las medidas de conformidad con el artículo 11 y someter las medidas propuestas al control de los Estados miembros mediante el procedimiento de examen. Estas son precisamente las fases en las que las cuestiones sobre la distribución de los costes económicos, las relaciones con el tercer país y, potencialmente, intereses más amplios de política exterior resultan inevitables.

Si los Estados miembros consideraran no obstante necesario un control político más fuerte como parte de cualquier cambio derivado de una modificación del Reglamento, habría un lugar más coherente donde situarlo. Sería la decisión de adoptar medidas de respuesta de la Unión y no la determinación previa de que existe coerción. Un acto de ejecución del Consejo en esa fase podría contemplarse como un compromiso políticamente viable. Este documento no aboga por tal cambio, ya que el actual acto de ejecución de la Comisión, adoptado mediante comitología con participación de los Estados miembros, ya proporciona control político. Pero si hubiera que elegir entre la intervención directa del Consejo en la fase de determinación y su intervención directa en el momento en que los costes económicos están realmente a punto de imponerse, la segunda reflejaría mejor la lógica del instrumento. Cuanto más se acerca la UE a la represalia efectiva, más sólidos son los argumentos a favor del juicio político.

Recomendación 4: Compartir los costes de resistir a la coerción

La mayor visibilidad sobre la distribución de los costes que crearía el marco de indicadores debería ir acompañada de un mecanismo para compartirlos. El problema no es nuevo. La evaluación de impacto original de la Comisión para el ACI consideró un mecanismo de compensación financiera en virtud del cual los operadores económicos podrían recibir apoyo por las pérdidas causadas bien por las propias medidas coercitivas, bien por las contramedidas de la Unión.⁷⁶ La opción no se mantuvo finalmente, sobre todo por sus implicaciones presupuestarias y administrativas. El análisis aquí desarrollado ofrece una razón para retomarla. Cuando la coerción funciona precisamente concentrando los costes en determinados Estados miembros, regiones o sectores, cierta capacidad de redistribuir esos costes dificultaría que un tercer país tradujera la presión económica asimétrica en oposición a una respuesta colectiva de la UE. El mecanismo de solidaridad anunciado por la Comisión en octubre de 2026 para los Estados miembros que sufran coerción económica o represalias comerciales ofrece un vehículo natural para ello, siempre que incluya una dimensión financiera.

Tal mecanismo no tendría por qué compensar a las empresas euro por euro. Su lógica podría asemejarse, en cambio, a la del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización: solidaridad selectiva de la Unión con los trabajadores, regiones o sectores que soportan costes de ajuste inusualmente concentrados.⁷⁷ El marco de indicadores propuesto podría ayudar a identificar dónde es probable que recaigan esas cargas y proporcionar criterios objetivos para acceder al apoyo. Las negociaciones en curso sobre el MFP 2028–2034 ofrecen la oportunidad de considerar tal instrumento junto con una revisión del ACI. Cuando las propias medidas de respuesta de la Unión generen ingresos, en particular mediante derechos de aduana adicionales, una opción sería reflejar políticamente parte de esos ingresos en los recursos disponibles para esa solidaridad.⁷⁸ Una asignación directa exigiría un examen cuidadoso en el marco presupuestario de la UE, pero el principio básico es sencillo: parte del valor económico generado por la respuesta colectiva de la Unión podría utilizarse para amortiguar la carga de aquellos actores que soportan una parte desproporcionada de sus costes.

Una ilustración útil es la respuesta de la UE a la presión económica de China sobre Lituania tras la apertura de una Oficina de Representación de Taiwán en Vilna en 2021. Cuando las exportaciones lituanas y las empresas vinculadas a las cadenas de suministro lituanas encontraron restricciones en el mercado chino, la Comisión aprobó un régimen lituano de préstamos de 130 millones de euros específicamente destinado a las empresas afectadas, que les permitía financiar la adaptación, la diversificación y el acceso a nuevos mercados.⁷⁹ El episodio demostró que un apoyo económico selectivo puede complementar la respuesta diplomática y jurídica de la Unión a la coerción. Sin embargo, la financiación siguió siendo nacional: la solidaridad de la UE adoptó principalmente la forma de permitir a Lituania utilizar sus propios recursos fiscales con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Un mecanismo permanente a escala de la Unión iría un paso más allá, al permitir que los costes de resistir a la coerción se compartieran en toda la Unión en lugar de recaer principalmente sobre el presupuesto del Estado miembro que resulte ser el objetivo.

Recomendación 5: Agilizar los plazos del ACI

Una posible revisión del Reglamento debería agilizar también los plazos del procedimiento del ACI. El Reglamento ya contiene referencias temporales importantes: los exámenes normalmente no deben exceder de cuatro meses, se espera por lo general que el Consejo actúe en un plazo de ocho semanas y normalmente no más tarde de diez, y la propuesta de la Comisión con arreglo al artículo 5 debe fijar un plazo indicativo, por lo común no superior a seis meses, para evaluar si se cumplen las condiciones para la adopción de medidas de respuesta de la Unión.⁸⁰ Subsiste, sin embargo, una flexibilidad significativa, en particular a través de conceptos como ofrecer una «oportunidad adecuada» de celebrar consultas y conceder un «plazo razonable» para el cese de la coerción. Cierta flexibilidad es necesaria, especialmente cuando se están celebrando negociaciones genuinas. Pero no debería permitir que la propia dilación se convierta en una estrategia para neutralizar el instrumento. La expectativa por defecto debería ser que el procedimiento sigue avanzando, sujeto en cada fase a las condiciones sustantivas establecidas en el Reglamento, a menos que el tercer país dé pasos creíbles hacia el cese o que un diálogo significativo ofrezca una razón para ralentizar el proceso. Una mayor disciplina en torno a las prórrogas, incluida una motivación más clara de los retrasos significativos, reforzaría la expectativa de que persistir en la coerción hace avanzar el proceso.

Los argumentos a favor de una mayor disciplina procedimental han cobrado aún más relevancia a la luz del debate emergente sobre un instrumento comercial de respuesta rápida o «botón rojo».⁸¹ El non-paper franco-alemán de 5 de octubre de 2026 reclama un mecanismo capaz de actuar con rapidez frente a distorsiones del mercado graves y sistemáticas, incluso mediante un procedimiento decisorio concebido para reducir el riesgo de bloqueo político.⁸² El instrumento propuesto es más amplio que el ACI y parece destinado a abordar conductas que pueden no constituir coerción económica en el sentido del artículo 2. Sin embargo, cuando una confrontación aguda sí entra en el ámbito sustantivo del ACI, surge la misma preocupación por la rapidez. En lugar de crear necesariamente un instrumento solapado para esos casos, una revisión podría considerar un procedimiento acelerado dentro del propio ACI, por ejemplo mediante plazos sustancialmente más cortos o, en circunstancias estrictamente definidas de daño particularmente grave e inminente, la previsión de medidas provisionales a la espera de que concluya el procedimiento ordinario. Tal opción exigiría umbrales y salvaguardias cuidadosamente definidos. No se trataría de rebajar el umbral sustantivo de la coerción económica, sino de garantizar que el ACI siga siendo capaz de actuar cuando la dilación privaría al instrumento de su efecto práctico.

Conclusión

El objetivo de estas reformas no sería convertir el ACI en un instrumento más agresivo, sino hacerlo más creíble en toda la gama de situaciones para las que fue concebido. Los primeros pasos procedimentales deberían ser comparativamente fáciles, previsibles y tecnocráticos, y estar fundados en indicadores que la Comisión ya produce, porque su función principal es señalar que la coerción ha sido reconocida y que persistir en la conducta tendrá un precio cada vez más creíble. El procedimiento debería poder avanzar también con mayor rapidez cuando la urgencia lo requiera, mientras que un mecanismo de solidaridad reduciría la capacidad de los terceros países para explotar la distribución desigual de los costes de la coerción o de la respuesta de la Unión. La difícil negociación política sobre los costes precisos que la Unión está dispuesta a imponer debería producirse más tarde y, si la función de señalización del ACI funciona como está previsto, puede que nunca llegue a ser necesaria. Un ACI creíble debería, por tanto, ser capaz tanto de inducir la desescalada antes de que las contramedidas resulten necesarias como de avanzar con decisión hacia una represalia proporcionada cuando lo sean.