Wirtschaftlichem Zwang einen Preis geben

Wie die EU auf ihrem Instrument zur Bekämpfung von Zwangsmaßnahmen aufbauen kann

Dieses Policy Paper erscheint beim GTPO in Zusammenarbeit mit der Robert-Schuman-Stiftung, die es für ihre Reihe „Schuman Papers“ ausgewählt hat.

Lukas Schaupp, Associate Research Fellow, GTPO
Unter Mitarbeit von Dimitri Zurstrassen, Adrian Forest und Rodman Afshar, GTPO

Zusammenfassung

Die Wirtschaftsbeziehungen Europas zu China treten in eine konfrontativere Phase ein. Im Oktober 2026 brachten die Verhandlungen mit Peking greifbare Ergebnisse: China sagte zu, seine Exporte von Hybridfahrzeugen nach Europa zu begrenzen, den Marktzugang für mehrere europäische Produkte zu verbessern und mehr Planungssicherheit bei den Ausfuhrlizenzen für Seltene Erden zu schaffen. Diese Zugeständnisse betreffen jedoch nur einen Teil eines sehr viel umfassenderen Ungleichgewichts. Die EU bereitet parallel dazu einen verstärkten Einsatz von Schutzmaßnahmen und anderen handelspolitischen Instrumenten in weiteren Sektoren vor, während Frankreich und Deutschland einen neuen Mechanismus zur raschen Reaktion auf schwerwiegenden wirtschaftlichen Druck gefordert haben. Je entschlossener Europa seine wirtschaftlichen Interessen verteidigt, desto mehr muss es sich auch darauf einstellen, dass China nicht mit Verhandlungen, sondern mit wirtschaftlichem Zwang antwortet.

Die EU verfügt bereits über ein Instrument, das für die Reaktion auf solchen Druck geschaffen wurde. Das Instrument zur Bekämpfung von Zwangsmaßnahmen (ACI) verbindet ein breites Spektrum möglicher Gegenmaßnahmen mit einem bewusst gestuften Verfahren aus Untersuchung, Dialog und, nur wo nötig, Vergeltung. Dadurch kann es auf unterschiedliche Formen und Schweregrade ernsthaften wirtschaftlichen Zwangs reagieren, von gezieltem Druck auf einzelne Mitgliedstaaten oder Sektoren bis hin zu akuten Konfrontationen, die eine schnelle und kraftvolle Antwort erfordern. Sein Potenzial sollte deshalb weder durch die vertraute Rhetorik von der „Handelsbazooka“ („trade bazooka“) überzeichnet noch als zu schwerfällig oder zu begrenzt abgetan werden, um ins Gewicht zu fallen. Mit gezielten Anpassungen könnte das ACI auch einen großen Teil jener Funktion der raschen Reaktion übernehmen, die Frankreich und Deutschland nun offenbar in einem neuen Instrument suchen.

Was das ACI begrenzt, ist daher weniger die Bandbreite der Maßnahmen, die es einsetzen kann, als die Organisation seiner Verfahren. Die Kommission behält einen weiten Ermessensspielraum bei der Frage, ob sie eine Untersuchung einleitet, während die anschließende förmliche Feststellung wirtschaftlichen Zwangs eine qualifizierte Mehrheit im Rat erfordert – obwohl keiner dieser beiden Schritte dem Drittland wirtschaftliche Kosten auferlegt. So können politische Bedenken wegen einer möglichen späteren Vergeltung in das Verfahren einfließen, bevor Vergeltung überhaupt zur Debatte steht; das ist vor allem dann ein Problem, wenn der Zwang die Kosten auf wenige Mitgliedstaaten oder Sektoren konzentriert. Ein neu zusammengestellter GTPO-Datensatz mit 27 öffentlich dokumentierten Fällen wirtschaftlichen Zwangs gegen EU-Mitgliedstaaten seit 2016 veranschaulicht dieses Problem. In keinem dieser Fälle bildeten die unmittelbar betroffenen oder besonders exponierten Mitgliedstaaten die für eine Feststellung nach dem ACI erforderliche qualifizierte Mehrheit. Selbst der breiteste Fall betraf nur sieben Mitgliedstaaten, gegenüber den 15 erforderlichen, während 12 der 27 EU-Mitgliedstaaten im Datensatz gar nicht vorkommen.

Das Papier schlägt daher eine gezielte Reform des ACI vor. Das Instrument sollte zunächst als spezialisierte Antwort auf wirtschaftlichen Zwang normalisiert werden. Soweit sich die einschlägigen Faktoren des Artikels 2 quantitativ erfassen lassen, sollten seine frühen Phasen in Richtung eines stärker datengestützten und halbautomatischen Modells nach dem Vorbild der handelspolitischen Schutzinstrumente der EU weiterentwickelt werden, in dem veröffentlichte Indikatoren eine Pflicht zur Untersuchung potenziell zwanghaften Verhaltens auslösen, statt die Einleitung vollständig dem politischen Ermessen zu überlassen. Die förmliche Feststellung von Zwang sollte vom Rat auf die Kommission übergehen, während die politische Kontrolle in dem Maße zunehmen sollte, in dem sich das Verfahren der Auferlegung tatsächlicher wirtschaftlicher Kosten nähert. Mehr europäische Solidarität sollte dazu beitragen, die unverhältnismäßigen Kosten abzufedern, die betroffene Mitgliedstaaten oder Sektoren tragen, und das Verfahren sollte so gestrafft werden, dass es in wirklich dringenden Fällen erheblich schneller vorankommen kann.

Diese Lehren reichen über das ACI hinaus. Je zentraler wirtschaftliche Sicherheit in der EU-Politik wird, desto mehr wird Europa Institutionen brauchen, die auch dann kollektiv handeln können, wenn die Kosten äußeren Drucks ungleich auf die Mitgliedstaaten verteilt sind. Eine wirksame europäische Antwort auf wirtschaftlichen Zwang erfordert deshalb mehr als ein wachsendes Arsenal an Instrumenten. Frühe Verfahrensschritte sollten vorhersehbar sein und ohne wiederholtes politisches Feilschen vorankommen können, während der politische Ermessensspielraum zunehmen sollte, je näher die Entscheidungen der Auferlegung realer wirtschaftlicher Kosten kommen. Dieselbe Logik gilt für den Solidaritätsmechanismus, den die Kommission derzeit vorbereitet. Die Erfahrung mit dem ACI legt nahe, dass Solidarität von Anfang an in die europäische Antwort auf wirtschaftlichen Druck eingebaut werden sollte, damit stark konzentrierte Kosten die Fähigkeit zu kollektivem Handeln nicht untergraben.

Danksagung. Der Autor dankt Dimitri Zurstrassen für wesentliche Beiträge und Rückmeldungen während der gesamten Erarbeitung dieses Papiers, auch zu den in Abschnitt 5 entwickelten Empfehlungen, sowie Rodman Afshar und Adrian Forest für ihre ausgezeichnete Arbeit bei der Zusammenstellung und Auswertung der Daten, die den Abbildungen 1-3 zugrunde liegen, und bei der Entwicklung der zugehörigen Visualisierungen.

1. Wirtschaftlichem Zwang einen Preis geben, statt eine Bazooka abzufeuern

Die Wirtschaftsbeziehungen Europas zu China treten in eine konfrontativere Phase ein. Im Oktober 2026 brachten die Verhandlungen mit Peking greifbare Ergebnisse, darunter eine Vereinbarung zur Begrenzung chinesischer Hybridfahrzeugexporte, einen verbesserten Marktzugang für mehrere europäische Produkte und mehr Planungssicherheit bei den Ausfuhrlizenzen für Seltene Erden.¹ Zugleich bereitet die EU einen verstärkten Einsatz von Schutzmaßnahmen und anderen handelspolitischen Instrumenten vor, während Frankreich und Deutschland einen neuen Mechanismus zur raschen Reaktion auf schwerwiegenden wirtschaftlichen Druck gefordert haben.² Die Kommission hat zudem einen neuen Solidaritätsmechanismus für Mitgliedstaaten angekündigt, die wirtschaftlichem Zwang oder handelspolitischer Vergeltung ausgesetzt sind; er soll im Dezember 2026 zusammen mit der Initiative DiversifyEU vorgelegt werden.³ Je entschlossener Europa seine wirtschaftlichen Interessen verteidigt, desto mehr muss es sich daher auch darauf einstellen, dass China nicht mit Verhandlungen, sondern mit wirtschaftlichem Zwang antwortet.

Die EU verfügt bereits über ein Instrument, das für die Reaktion auf solchen Druck geschaffen wurde. Doch noch bevor das Instrument zur Bekämpfung von Zwangsmaßnahmen (ACI) in Kraft trat, hatte es einen Spitznamen erhalten.⁴ Schon 2022, während der Gesetzgebungsverhandlungen, wurde das vorgeschlagene Instrument als neue „Handelsbazooka“ der EU bezeichnet.⁵ Bis September 2023 hatte sich die Metapher so weit etabliert, dass das Europäische Parlament selbst in einem kurz vor der Annahme des Instruments veröffentlichten Erklärtext fragte, was genau diese neue „Bazooka“ eigentlich sei.⁶

Die Metapher ist nicht völlig verfehlt. Das ACI eröffnet der Union Zugang zu einem ungewöhnlich breiten Spektrum wirtschaftlicher Gegenmaßnahmen (förmlich: Reaktionsmaßnahmen der Union), das von Zöllen und Beschränkungen des Warenhandels bis zu Maßnahmen reicht, die Dienstleistungen, Investitionen, das öffentliche Beschaffungswesen und geistiges Eigentum betreffen.⁷ In diesem Sinne verschafft das Instrument der EU erhebliche wirtschaftliche Feuerkraft. Und vielleicht war es gerade die Betonung dieser Feuerkraft während der Annahmephase des ACI, die eine der folgenreichsten Änderungen im Laufe der Gesetzgebungsverhandlungen erklären hilft. Da die Mitgliedstaaten der Kommission bei einem Instrument mit derart weitreichenden möglichen Folgen nicht zu viel Macht übertragen wollten, sicherten sie dem Rat eine deutlich größere Rolle bei der Frage, ob überhaupt wirtschaftlicher Zwang vorliegt.⁸

Doch die Bazooka-Metapher zeichnet auch ein irreführendes Bild davon, wie das ACI tatsächlich funktioniert. Eine Bazooka hat einen Abzug, und was nach dem Abdrücken geschieht, lässt sich kaum rückgängig machen.

Das ACI tut nichts dergleichen. Die Einleitung einer Untersuchung nach Artikel 4 verhängt keinen Zoll, schließt kein ausländisches Unternehmen von der öffentlichen Beschaffung aus und beschränkt den Zugang zum Binnenmarkt der EU auch sonst in keiner Weise. Sie setzt ein Regulierungsverfahren der rechtlichen und tatsächlichen Prüfung in Gang. Selbst eine anschließende förmliche Feststellung, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt, verursacht keine wirtschaftlichen Kosten; ihr folgen der Dialog mit dem zwangausübenden Staat, die Bewertung möglicher Reaktionen und wiederholte Gelegenheiten für eine Verhandlungslösung, bevor schließlich als letztes Mittel Reaktionsmaßnahmen der Union ergriffen werden.⁹ Selbst dann verlangt die Verordnung von der Kommission, Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und das übergeordnete Interesse der Union zu berücksichtigen.¹⁰ Das Instrument ist folglich auf schrittweise Eskalation angelegt und nicht auf einen einzelnen Vergeltungsakt.

Auch die jüngsten Konfrontationen zeigen, wie das ACI in der Praxis verstanden wurde. Während der zweiten Trump-Administration lösten Zolldrohungen, die ausdrücklich mit den Forderungen der Vereinigten Staaten bezüglich Grönlands verknüpft waren, erneute Rufe nach dem ACI aus, führten letztlich aber zu keiner förmlichen Aktivierung.¹¹ Chinas Beschränkungen für strategisch wichtige Vorprodukte, darunter Seltene Erden, haben ebenfalls eine Debatte über die mögliche Rolle des Instruments angestoßen.¹² In beiden Zusammenhängen tauchte das ACI in der politischen Diskussion auf, allerdings überwiegend als letzte Option, die erst dann in Betracht kommt, wenn Dialog und weniger konfrontative Wege der Streitbeilegung ausgeschöpft sind.¹³ Das ergibt Sinn, wenn die EU das ACI als „Bazooka“ betrachtet – niemand, der bei Verstand ist, will die Handelsbeziehungen zu zwei der wichtigsten Partner der EU in die Luft sprengen. Wie diese Beispiele jedoch zeigen, legt dieses irreführende Verständnis des ACI die Schwelle für das „Abdrücken“ bemerkenswert, vielleicht sogar unerreichbar hoch.

Bezeichnenderweise mündete keine der beiden Episoden in einen Vorschlag der Kommission an den Rat für eine förmliche Feststellung von Zwang, und es gab auch keinen öffentlichen Hinweis darauf, dass die Kommission eine Untersuchung eingeleitet hätte. Das heißt nicht, dass in einem der beiden Fälle zwangsläufig Reaktionsmaßnahmen gerechtfertigt gewesen wären. Im Fall Grönlands wurde die Zolldrohung nur wenige Tage nach ihrer Ankündigung zurückgezogen, und im Fall der chinesischen Ausfuhrkontrollen für Seltene Erden wäre deren Einstufung als wirtschaftlicher Zwang im Sinne des Artikels 2 selbst strittig gewesen, nicht zuletzt weil der erforderliche Zusammenhang mit dem Versuch, eine bestimmte Handlung der Union oder eines Mitgliedstaats zu beeinflussen, hätte nachgewiesen werden müssen. Dennoch hätte die EU in beiden Fällen frühzeitig signalisieren können, dass das Verhalten im Rahmen des ACI geprüft wird.

Die Debatte hat sich seither weiterentwickelt. Am 5. Oktober 2026 schlugen Präsident Macron und Bundeskanzler Merz ein neues Instrument für eine „entschlossene und systemische Reaktion“ auf Marktverzerrungen vor, das durch umgekehrte qualifizierte Mehrheit ausgelöst werden soll. Vier Tage später erzielte die Kommission eine Verständigung mit China, wonach die chinesischen Exporte von Hybridfahrzeugen in die EU begrenzt werden sollen, Berichten zufolge durch eine mengenmäßige Obergrenze von 350.000 Fahrzeugen im ersten Jahr, ohne dass dies unmittelbare chinesische Vergeltung auslöste.¹⁴ Beide Entwicklungen berühren das Argument dieses Papiers unmittelbar. Die erste bestätigt, dass das Erfordernis einer Ratsmehrheit weithin als Haupthindernis für eine glaubwürdige europäische Reaktion wahrgenommen wird. Die zweite legt nahe, dass die glaubwürdige Aussicht auf kollektives Handeln Zugeständnisse erwirken kann, bevor irgendeine Maßnahme verhängt wird.

Diese Beispiele weisen auf ein anderes Verständnis des eigentlichen Nutzens des Instruments hin. Statt als Bazooka sollte das ACI besser als Preissetzungsmechanismus für wirtschaftlichen Zwang durch Drittländer verstanden werden. Ich räume gern ein, dass die Bazooka-Metapher das eingängigere und aufmerksamkeitsstärkere Etikett ist; ich halte meine Charakterisierung jedoch für analytisch präziser. Selbst eine förmliche Feststellung wirtschaftlichen Zwangs bleibt ein früher Schritt im Verfahren. Sie signalisiert, dass die EU wirtschaftlichen Zwang erkannt hat, und eröffnet ein förmliches Verfahren, in dem mögliche Reaktionen vorbereitet werden können. Ohne auf Seiten der EU Kosten zu verursachen, zeigt sie dem Drittland die zu erwartenden Kosten einer Fortsetzung des Zwangs an. Sie legt aber nicht fest, wie weit die Union letztlich gehen wird. An mehreren Punkten kann der zwangausübende Staat den Kurs ändern, können Verhandlungen gelingen und kann die Eskalation enden. Für die Abschreckung kommt es deshalb nicht einfach auf das Zerstörungspotenzial der Maßnahmen an, sondern darauf, ob ein Drittland glaubt, dass die EU, sobald Zwang ausgeübt wird, willens und institutionell in der Lage ist, dieses Verfahren in Gang zu setzen und die Fortsetzung des Zwangs schrittweise teurer zu machen. Wichtig ist, dass dies weder eine Verwässerung der materiellen Definition wirtschaftlichen Zwangs noch einen Automatismus der Eskalation im Rahmen des ACI erfordert. Es erfordert aber, dass die frühen Phasen des Verfahrens so vorhersehbar funktionieren, dass potenziell zwanghaftes Verhalten nicht allein aus politischem Zögern außerhalb des ACI-Rahmens bleibt.

Der weiterreichende Punkt ist, dass das ACI Abschreckung mit erheblicher Flexibilität verbindet. Seine frühen Phasen können signalisieren, dass anhaltender Zwang schrittweise höhere Kosten nach sich ziehen wird, ohne vorwegzunehmen, ob diese Kosten letztlich auferlegt werden. Dieselbe Architektur sichert der Union aber auch den Zugriff auf ein breites Spektrum wirkungsvoller Reaktionsmaßnahmen, wenn Signale und Dialog scheitern. Das ACI sollte deshalb weder als Instrument verstanden werden, das ungenutzt bleiben muss, um Eskalation zu vermeiden, noch als eines, dessen Wert allein in schrittweiser Abschreckung liegt. Richtig angewandt, kann es sowohl einen strukturierten Weg zur Deeskalation als auch, wo die Umstände es verlangen, einen Weg zu kraftvollem wirtschaftlichem Handeln bieten.

Das Papier entwickelt dieses Argument in vier Schritten. Erstens erläutert es, warum die sui generis-Struktur der EU sie im gegenwärtigen geoökonomischen Umfeld besonders anfällig für asymmetrischen wirtschaftlichen Zwang macht. Zweitens nimmt es die rechtliche Architektur des ACI erneut in den Blick und zeigt, dass das Instrument flexibler ist, als die Metapher von der „Handelsbazooka“ nahelegt, da es schrittweise Eskalation mit der Fähigkeit zu substanziellen wirtschaftlichen Gegenmaßnahmen verbindet. Drittens untersucht es, wie die derzeitige Entscheidungsstruktur, sowohl der weite Ermessensspielraum der Kommission bei der Einleitung einer Untersuchung als auch die Rolle des Rates bei der Feststellung wirtschaftlichen Zwangs, die Glaubwürdigkeit dieses Verfahrens untergraben kann, indem sie politische Reibung zu früh einführt. Schließlich legt es dar, wie das ACI normalisiert und gestärkt werden könnte, sowohl durch seine Anwendung unter der bestehenden Verordnung als auch durch gezielte Gesetzesänderungen, die nicht auf die für 2028 vorgesehene förmliche Überprüfung warten müssen.¹⁵

2. Die Rolle des ACI in geoökonomischen Zeiten verstehen

Bevor wir uns den technischen Einzelheiten des ACI zuwenden, lohnt es sich zu betrachten, warum der gegenwärtige geoökonomische Kontext für die EU ein besonderes Problem darstellt. Wirtschaftlicher Zwang ist natürlich kein neues Phänomen. Verändert hat sich in den letzten Jahren das Ausmaß, in dem wirtschaftliche Interdependenz selbst zu einem Instrument geopolitischen Wettbewerbs geworden ist. In den Worten Babićs hat sich das Verhältnis zwischen Märkten und politischer Macht zunehmend umgekehrt: Statt dass die Politik vorrangig den Märkten dient, können die in Jahrzehnten wirtschaftlicher Integration entstandenen Netzwerke von Handel, Finanzen, Technologie und Produktion selbst für politische und sicherheitspolitische Ziele mobilisiert werden.¹⁶ Chinas Beschränkungen für die Ausfuhr strategisch wichtiger Rohstoffe veranschaulichen den Grundmechanismus. Die EU bleibt bei einer Reihe kritischer Vorprodukte, darunter Seltenerdmagnete, in hohem Maße von chinesischen Lieferungen abhängig, während China schrittweise Ausfuhrkontrollen für Graphit, Gallium, Germanium, Seltene Erden und zugehörige Technologien eingeführt hat.¹⁷ Das Monitoring des Chefökonomen-Teams der GD GROW der Kommission bestätigt das Ausmaß dieser Exponiertheit. Von den 204 Produkten in sensiblen industriellen Ökosystemen, bei denen die EU als vom Ausland abhängig eingestuft wird, ist China bei 64 der Hauptlieferant und steht für mehr als die Hälfte ihres gesamten Importwerts. Auf dem External Vulnerability Index (EXVI) der GD GROW erreicht die EU ihren höchsten Wert gerade bei Rohstoffen (0,28 auf einer Skala von 0 bis 1, auf der höhere Werte größere Verwundbarkeit anzeigen, gegenüber 0,22 für alle Industrieprodukte der EU und gegenüber Chinas eigenem Wert von 0,24 bei Rohstoffen).¹⁸ Solche Abhängigkeiten schaffen Druckmittel, weil wirtschaftliche Störungen Kosten verursachen können, die sich kurzfristig nur schwer auffangen oder ersetzen lassen.

Die EU ist jedoch nicht einfach ein weiterer wirtschaftlich interdependenter Akteur. Ihre sui generis-Struktur schafft eine zusätzliche Verwundbarkeit. Binnenmarkt und gemeinsame Handelspolitik verleihen der Union als Ganzes erhebliche Marktmacht, doch die Wirtschaftsstrukturen, Außenabhängigkeiten und geopolitischen Präferenzen ihrer 27 Mitgliedstaaten bleiben höchst heterogen. Derselbe äußere Schock kann deshalb innerhalb der Union sehr unterschiedliche Grade der Betroffenheit erzeugen. Ein Proof-of-Concept-Stresstest der GD GROW zu einer Störung der chinesischen Gewinnung und Verarbeitung Seltener Erden ergab beispielsweise deutlich unterschiedliche Resilienzniveaus bei vorgelagerten Unternehmen in verschiedenen Mitgliedstaaten innerhalb der Lieferketten von vier führenden EU-Herstellern von Windkraftanlagen: Der durchschnittliche Resilienzindex lag für Irland nahe 0,5, über 0,9 für Tschechien, Ungarn, Italien, Polen und Schweden und zwischen 0,8 und 0,9 für Deutschland, Dänemark und Spanien. ¹⁹ Ein Drittland, das Druck auf die EU ausüben will, kann genau diese Unterschiede ausnutzen, indem es einzelne Mitgliedstaaten oder wirtschaftlich und politisch bedeutsame Sektoren in ihnen ins Visier nimmt und andere vergleichsweise unbehelligt lässt.

Die jüngste Grönland-Episode liefert ein ungewöhnlich klares Beispiel dafür, wie sich eine solche differenzierte Betroffenheit in politische Fragmentierung übersetzen kann. Die von der Trump-Administration im Januar 2026 angedrohten Zusatzzölle richteten sich nicht gegen die EU als Ganzes. Sie zielten gezielt auf Dänemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, die Niederlande und Schweden, neben Norwegen und dem Vereinigten Königreich, als Reaktion auf deren Verhalten in Bezug auf Grönland. ²⁰ Einundzwanzig EU-Mitgliedstaaten blieben damit außerhalb des unmittelbaren Anwendungsbereichs der angedrohten Maßnahmen. Die Länder, die die voraussichtlichen wirtschaftlichen Kosten zu tragen hatten, bildeten somit nur eine Teilmenge jener, deren politische Unterstützung für eine gemeinsame EU-Reaktion letztlich erforderlich gewesen wäre. Zudem gingen die Haltungen zur angemessenen Reaktion auseinander: Frankreich befürwortete nachdrücklich, eine Aktivierung des ACI in Betracht zu ziehen, während mehrere andere Mitgliedstaaten stärker auf Dialog und die Vermeidung einer Eskalation mit den Vereinigten Staaten setzten.²¹ Die Episode veranschaulicht das grundlegende Strukturproblem: Wirtschaftlicher Druck kann asymmetrisch über die Union verteilt werden, während das Erkennen dieses Drucks und die Reaktion darauf weiterhin kollektive politische Entscheidungen erfordern.

Die Asymmetrie ist möglicherweise noch größer, wenn man Unterschiede in der wirtschaftlichen und geopolitischen Exponiertheit berücksichtigt. Die Mitgliedstaaten treiben nicht im gleichen Umfang oder auf die gleiche Weise Handel mit den Vereinigten Staaten, erhalten nicht im gleichen Maße Investitionen von dort und sind sicherheitspolitisch nicht gleichermaßen von ihnen abhängig. Eine Regierung, die abwägt, ob sie eine EU-Reaktion unterstützt, bedenkt folglich nicht nur die Solidarität mit den unmittelbar betroffenen Mitgliedstaaten, sondern auch die möglichen Kosten einer Vergeltung für die eigene Wirtschaft und für die transatlantischen Beziehungen insgesamt. Die Bedeutung der Grönland-Episode liegt daher weniger im Nachweis, dass die Vereinigten Staaten ihre Zolldrohung gezielt zur Spaltung der EU angelegt hätten, als darin, zu zeigen, wie leicht differenzierter wirtschaftlicher Druck eine solche Wirkung entfalten kann. Ein zwangausübender Staat kann die unmittelbaren Kosten auf jene Regierungen konzentrieren, deren Verhalten er ändern will, während die mit einer EU-Reaktion verbundenen politischen und wirtschaftlichen Risiken innerhalb der Union ganz anders verteilt sind.

Chinas Reaktion auf die EU-Untersuchung zu subventionierten Elektrofahrzeugen zeigt eine zweite, feinkörnigere Variante desselben Problems. Druck kann auf politisch bedeutsame Sektoren innerhalb bestimmter Mitgliedstaaten konzentriert werden. Als die Antisubventionsuntersuchung der EU zu chinesischen Elektrofahrzeugen auf die Einführung von Ausgleichszöllen zusteuerte, leitete China handelspolitische Schutzuntersuchungen zu europäischem Branntwein, Schweinefleisch und Milchprodukten ein.²² Die potenziellen Kosten waren höchst ungleich verteilt. Die Branntweinuntersuchung betraf ganz überwiegend Frankreich, während die Exponiertheit gegenüber der Schweinefleischuntersuchung vor allem auf Spanien konzentriert war, gefolgt von den Niederlanden und Dänemark.²³ Die Milchuntersuchung berührte wiederum eine andere Konstellation nationaler Interessen; die hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaaten waren Frankreich (179 Mio. €), Italien (57 Mio. €), die Niederlande (53 Mio. €), Dänemark (52 Mio. €), Spanien (46 Mio. €), Irland (45 Mio. €) und Deutschland (33 Mio. €).²⁴ Zugleich war die deutsche Automobilindustrie stark vom chinesischen Markt abhängig und sehr besorgt über die Möglichkeit einer breiteren Vergeltung.²⁵ Die Kommission selbst stufte Chinas Untersuchungen später als Teil eines umfassenderen Musters handelspolitischer Vergeltung im Umfeld des Streits um Elektrofahrzeuge ein.²⁶

Das verweist auf eine wichtige politische Ökonomie wirtschaftlichen Zwangs. Das wirksamste Ziel muss nicht zwangsläufig der Sektor sein, dessen Störung den gesamtwirtschaftlichen Schaden maximiert. Druck kann vielmehr gerade dort besonders wirksam sein, wo er eine Branche trifft, die geografisch konzentriert, politisch organisiert, hochgradig sichtbar und auf den Zugang zum Markt des zwangausübenden Staates angewiesen ist, während die Kosten der Handelsbeschränkung für das zwangausübende Land überschaubar bleiben. Französischer Cognac oder spanisches Schweinefleisch passen potenziell besser zu dieser Logik als Maßnahmen, die unterschiedslos auf die europäische Wirtschaft zielen. So war Spanien 2024 der größte Schweinefleischexporteur der EU nach China und hatte die vorgeschlagenen Zölle auf Elektrofahrzeuge in der ersten beratenden Abstimmung der Mitgliedstaaten unterstützt; bei einem anschließenden Besuch in China forderte Ministerpräsident Pedro Sánchez die EU jedoch auf, ihre Position zu überdenken, und betonte die Notwendigkeit, einen Handelskrieg zu vermeiden.²⁷ Das belegt nicht, dass chinesischer Druck den Positionswechsel Spaniens verursacht hat; entscheidend ist vielmehr, dass die Konzentration wirtschaftlicher Kosten auf politisch einflussreiche inländische Interessengruppen die Anreize für nationale Regierungen plausibel verändern und damit die Koalition beeinflussen kann, aus der eine gemeinsame EU-Position für einen möglichen Einsatz des ACI hervorgehen muss.

Diese Beispiele offenbaren eine Verwundbarkeit, die über die bloße wirtschaftliche Abhängigkeit der EU von Großmächten hinausgeht. Wirtschaftlicher Zwang kann unmittelbar zwischen Mitgliedstaaten differenzieren und politisch einflussreiche inländische Interessengruppen ins Visier nehmen, deren Exponiertheit innerhalb der Union unterschiedlich ist. Die Mitgliedstaaten, die die unmittelbaren Kosten des Zwangs tragen, diejenigen, die sich am meisten um die Kosten einer Reaktion sorgen, und diejenigen, deren Unterstützung für eine kollektive EU-Reaktion erforderlich ist, müssen nicht dieselben sein. In diesem Sinne geht die wirtschaftliche Integration, die der EU erhebliche kollektive Marktmacht verleiht, mit einer politischen Fragmentierung einher, die Drittländer plausibel ausnutzen können, indem sie die EU asymmetrisch ins Visier nehmen.

Das Muster beschränkt sich nicht auf diese prominenten Beispiele. Abbildung 1 erfasst 27 öffentlich dokumentierte Fälle gezielten wirtschaftlichen Drucks auf identifizierbare EU-Mitgliedstaaten seit 2016. Der Datensatz soll die Verteilung solchen Drucks innerhalb der Union abbilden und nicht rechtlich feststellen, dass jeder Fall wirtschaftlichen Zwang im Sinne des Artikels 2 ACI darstellt. Gleichwohl gibt er einen Hinweis darauf, wie ungleich die unmittelbaren Kosten geoökonomischen Drucks innerhalb der Union verteilt waren.

Abbildung 1 – Öffentlich dokumentierte Fälle gezielten wirtschaftlichen Drucks auf EU-Mitgliedstaaten, 2016–2026

‡ Nominell EU-weite Untersuchung; am stärksten exponierte Mitgliedstaaten laut Kommission (SWD(2025) 231).

† Grenzfall (Auftragnehmer überwiegend aus Nicht-EU-Staaten; Kriegsmaßnahme; Grenzbeschränkungen).

* Schätzung auf Basis von Eurostat Comext (Datensatz DS-045409): Warenexporte des/der betroffenen Mitgliedstaats/-staaten in das zwangausübende Land im Jahr vor der Episode; alle Waren, wo keine Produkte benannt wurden, Pkw (HS 8703) für Nr. 3, Wein (HS 2204) für Nr. 25.

Umfang und Quellen. Der Datensatz umfasst öffentlich dokumentierte Drohungen oder Maßnahmen, die den Handel oder andere wirtschaftliche Interessen betreffen, sich gegen identifizierbare EU-Mitgliedstaaten richten und mit einer bestimmten politischen Entscheidung der Union oder eines Mitgliedstaats verknüpft sind. Er wurde von Adrian Forest und Rodman Afshar für dieses Papier aus öffentlich zugänglichen amtlichen, institutionellen, Unternehmens- und Pressequellen zusammengestellt und ausgewertet und für ausgewählte Schätzungen der Exponiertheit durch Eurostat-Comext-Daten ergänzt. Der Datensatz ist nicht als erschöpfender Katalog wirtschaftlichen Zwangs gedacht, und die Aufnahme stellt keine rechtliche Feststellung wirtschaftlichen Zwangs nach Artikel 2 ACI dar.

Werte und Quelle. Nicht gekennzeichnete Werte wie von der Quelle berichtet (Angaben von Regierungen, Kommission, Unternehmen und Presse). Datensatz: GTPO, zusammengestellt und ausgewertet von Adrian Forest und Rodman Afshar (2026).

Die Verteilung ist auffallend ungleich. Nur 15 der 27 EU-Mitgliedstaaten erscheinen mindestens einmal im Datensatz, während 12 gar nicht vorkommen. Frankreich, Deutschland, die Niederlande und Spanien erscheinen jeweils in sechs Episoden. Bemerkenswert ist, dass diese Konzentration auch dann bestehen bleibt, wenn der Datensatz über China hinaus auf Druck aus den Vereinigten Staaten, Belarus, der Türkei, Russland, Iran und Algerien ausgeweitet wird. Die Asymmetrie ist daher nicht einfach das Produkt der Zielstrategie eines einzelnen zwangausübenden Landes.

Cette exposition inégale a des conséquences institutionnelles. Les États membres qui supportent les coûts immédiats d’une pression économique ne sont pas nécessairement ceux dont le soutien est requis pour une réponse collective. La figure 3 illustre ce problème en comparant, pour chaque épisode, les États membres directement visés ou particulièrement exposés avec les deux composantes d’une majorité qualifiée au Conseil. Même les épisodes relativement larges laissent généralement la coalition des États immédiatement touchés très loin de la majorité qualifiée requise pour une détermination au titre de l’article 5.

Die Verhandlungen über Hybridfahrzeuge im Oktober 2026 weisen, aus entgegengesetztem Blickwinkel, in dieselbe Richtung. Diesmal stimmten Frankreich, Deutschland und Spanien, die im früheren Streit um Elektrofahrzeuge am stärksten chinesischer Vergeltung ausgesetzten Mitgliedstaaten, ihre Positionen ab, und Peking akzeptierte eine ausgehandelte Begrenzung der Hybridexporte, statt neue handelspolitische Schutzuntersuchungen gegen politisch bedeutsame europäische Produkte einzuleiten.²⁸ Die Koordinierung unter den am stärksten exponierten Mitgliedstaaten scheint die oben beschriebene Strategie der asymmetrischen Zielauswahl neutralisiert zu haben. Die Episode sollte nicht überbewertet werden: Das Zugeständnis diente auch chinesischen Zielen, namentlich der Eindämmung des ruinösen Preiswettbewerbs unter chinesischen Autoherstellern, und die chinesische Mitteilung nennt weder Mengen noch einen Zeitplan. Gleichwohl veranschaulicht sie den Mechanismus, auf den sich dieses Papier stützt: Eine glaubwürdige und kollektive Aussicht auf Kosten kann das Kalkül eines Drittlands verändern, bevor irgendeine Maßnahme ergriffen wird.

Die gestufte Struktur des ACI antwortet auf dieses Problem, indem sie das Erkennen von Zwang und das Signalisieren künftiger Kosten von der späteren politischen Frage trennt, ob diese Kosten tatsächlich auferlegt werden müssen. Zugleich verleiht ihr breites Menü an Reaktionsmaßnahmen der Union die Fähigkeit, erheblich zu eskalieren, wenn der Dialog scheitert. In einem geoökonomischen Umfeld, in dem solcher Druck häufiger wird, muss die EU jedoch in der Lage sein, ernsthaften wirtschaftlichen Zwang zu erkennen und zu bearbeiten, ohne von Anfang an Einigkeit darüber zu verlangen, ob die Union letztlich bereit ist, sich auf eine handelspolitische Konfrontation einzulassen. Die folgenden Abschnitte zeigen, dass die rechtliche Architektur des ACI dieser Logik bereits sehr viel näher kommt, aber auch, wo seine regulatorische Ausgestaltung es der oben beschriebenen politischen Fragmentierung erlaubt, unnötig früh in dieses Verfahren einzugreifen.

3. Die Funktionsweise des ACI neu betrachtet

Entscheidend ist also nicht allein, was das ACI der Union am Ende des Verfahrens erlaubt, sondern wie glaubwürdig es zwischen seinen verschiedenen Stufen voranschreiten kann. Das ACI ist keine einmalige Vergeltungswaffe, sondern ein gestuftes Verfahren mit robusten rechtlichen Leitplanken. Es beginnt mit Untersuchung und Signalwirkung, führt über eine förmliche Feststellung von Zwang und einen strukturierten Dialog und schreitet, wo nötig, zu Reaktionsmaßnahmen der Union fort.²⁹ Diese Architektur erlaubt es der EU, die künftigen Kosten anhaltenden Zwangs zunehmend sichtbar zu machen und zugleich zu substanziellen wirtschaftlichen Maßnahmen zu eskalieren, wenn diese Signale verhallen.

Am Anfang steht die materielle Definition wirtschaftlichen Zwangs. Nach Artikel 2 der Verordnung liegt wirtschaftlicher Zwang vor, wenn ein Drittland eine den Handel oder Investitionen beeinträchtigende Maßnahme anwendet oder anzuwenden droht, um die Einstellung, Änderung oder Annahme einer bestimmten Handlung der Union oder eines Mitgliedstaats zu verhindern oder zu erwirken und so in deren legitime souveräne Entscheidungen einzugreifen. Kommission und Rat müssen eine Reihe kontextueller Faktoren berücksichtigen, darunter die Intensität und Wirkung der Maßnahme, ob sie Teil eines umfassenderen Musters der Einmischung ist, in welchem Maße sie in die Souveränität der Union oder des Mitgliedstaats eingreift, ob das Drittland auf der Grundlage eines legitimen, international anerkannten Anliegens handelt und ob es zuvor ernsthafte Bemühungen in gutem Glauben unternommen hat, die Angelegenheit durch Koordinierung oder ein Streitbeilegungsverfahren zu lösen.³⁰

Die Definition ist also breit in dem Sinne, dass sie sehr unterschiedliche Formen wirtschaftlichen Zwangs erfassen kann und nicht auf eine bestimmte Art von Maßnahme beschränkt ist; eine niedrige materielle Schwelle begründet sie jedoch nicht. Die Einmischung muss einen hinreichenden qualitativen oder quantitativen Schweregrad erreichen, sodass nur wirtschaftlicher Zwang mit hinreichend schwerwiegender Wirkung oder einer hinreichend glaubwürdigen Drohung unter die Verordnung fällt. Das stellt sicher, dass das ACI auf schwerwiegende Fälle von Zwang gerichtet ist, ohne seine Anwendung auf die außergewöhnlichsten geopolitischen Konfrontationen zu beschränken. Der Maßstab ist somit breit und flexibel im Hinblick auf das Spektrum zwanghaften Verhaltens, das er erfassen kann, und behält zugleich eine bedeutsame Schwelle der Schwere bei, bevor ein solches Verhalten als Eingriff in die legitimen souveränen Entscheidungen der Union oder ihrer Mitgliedstaaten gilt. Die Verordnung sagt allerdings nicht, wie diese Schwere zu messen ist. Der erste der Faktoren des Artikels 2 Absatz 2 – Intensität, Schwere, Häufigkeit, Dauer, Breite und Umfang der Maßnahme und ihre Auswirkungen auf Handel oder Investitionen – ist im Kern quantitativ, doch ist ihm kein Indikator und kein Richtwert zugeordnet.

Die Durchführung dieser Bewertung lässt sich als Untersuchungs- und Signalphase des ACI beschreiben. Nach Artikel 4 kann die Kommission von sich aus oder auf ordnungsgemäß begründeten Antrag eine Maßnahme eines Drittlands untersuchen, um festzustellen, ob die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 1 erfüllt sind. Die Kommission muss „zügig“ handeln, während die Untersuchung „in der Regel vier Monate nicht überschreiten“ sollte. ³¹ Wichtig ist, dass es sich um einen Richtwert und nicht um eine feste Frist handelt. Wo das fragliche Verhalten und die Beweislage klar sind, kann die Kommission ihre Untersuchung erheblich schneller abschließen; sie kann sich aber auch mehr Zeit nehmen, wenn die Umstände es rechtfertigen. Diese Flexibilität erlaubt es der Union, politisch heikle Fälle zu steuern, auch wenn langwierige Untersuchungen die Signalwirkung des Instruments zu schwächen drohen. Entscheidend ist, dass die Einleitung einer Untersuchung lediglich ein Verfahren der rechtlichen und tatsächlichen Prüfung in Gang setzt und die Union nicht auf eine unumkehrbare Eskalation festlegt.

Grundlegender noch: Artikel 4 verpflichtet die Kommission überhaupt nicht, eine Untersuchung einzuleiten, selbst auf ordnungsgemäß begründeten Antrag eines Mitgliedstaats hin nicht. Der Kontrast zu den handelspolitischen Schutzinstrumenten der Union ist aufschlussreich. Nach der Antidumping-Grundverordnung muss die Kommission prüfen, ob ein von oder im Namen des Wirtschaftszweigs der Union eingereichter Antrag ausreichende Beweise enthält, und, wenn diese Schwelle erreicht ist, innerhalb von 45 Tagen ein Verfahren einleiten.³² Nach dem ACI löst dagegen selbst ein ordnungsgemäß begründeter Antrag keine vergleichbare Pflicht aus, tätig zu werden. Die Kommission behält daher einen weiten Ermessensspielraum bei der Frage, ob der Preissetzungsprozess überhaupt beginnt. Der erste institutionelle Torwächter des Mechanismus ist folglich nicht der Rat, sondern die Kommission selbst.

Aus regulatorischer Sicht sind solche flexiblen Fristen zweischneidig. Einerseits machen sie das ACI eskalationsavers, weil sie der Kommission Zeit geben, Beweise zu sammeln, die wirtschaftlichen Auswirkungen des Verhaltens des Drittlands zu bewerten und Raum für politischen Dialog zu lassen. Andererseits kann zu viel Flexibilität das schwächen, was Ayres und Braithwaite als die Fähigkeit des Regulierers beschreiben, ein „Bild der Unbesiegbarkeit“ zu vermitteln: die Erwartung, dass, sobald ein Regulierungsverfahren begonnen hat, das Ausbleiben einer Verhaltensänderung zu weiterer Eskalation führt oder – in den Worten dieses Beitrags – einen Preis hat.³³ Offene Zeitvorgaben können diese Erwartung schwächen, indem sie Drittländern signalisieren, dass sich das Verfahren mit veränderten politischen Umständen verlangsamen oder zum Stillstand kommen kann. Das ACI bewegt sich folglich in einem Spannungsfeld zwischen dem Erhalt von Flexibilität und der Demonstration von Entschlossenheit. Wenn überhaupt, scheint die Untersuchungsphase jedoch darauf angelegt, Eskalation eher zu vermeiden als zu erzeugen, da ihre Einleitung keine Folgen hat, während die verfahrensrechtliche Flexibilität dem Signalisieren von Entschlossenheit abträglich sein kann.

Als weitere Bestandteile der Untersuchungs- und Signalphase kann die Kommission Informationen aus jeder zuverlässigen Quelle einholen, einschließlich der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments, der Wirtschaftsbeteiligten und der Gewerkschaften, und kann gezielt Informationen über die Auswirkungen der Maßnahme des Drittlands einholen.³⁴ Gegebenenfalls kann sie auch eine Bekanntmachung veröffentlichen, in der Interessenträger zur Übermittlung von Informationen aufgefordert werden; tut sie dies, muss das betreffende Drittland über den Beginn der Untersuchung unterrichtet werden.³⁵ Diese öffentlichen Elemente der Untersuchung können selbst zur Abschreckung beitragen. Sobald eine Untersuchung eröffnet ist, haben Unternehmen, betroffene Branchen und sogar subnationale Regierungen im zwangausübenden Land einen Anreiz zu prüfen, wo die spätere Reaktion der EU ansetzen könnte und welche Kosten sie tragen könnten. Kommen sie zu dem Schluss, dass sie voraussichtlich von Reaktionsmaßnahmen der Union getroffen werden, können sie ihrerseits ihre Regierung drängen, das zwanghafte Verhalten einzustellen oder zumindest zu deeskalieren.³⁶ Die Untersuchungsphase kann also beginnen, die innenpolitische Ökonomie des zwangausübenden Landes zu verändern, bevor die EU überhaupt eine Gegenmaßnahme verhängt hat. Das spiegelt zugleich, in umgekehrter Richtung, das im vorigen Abschnitt für die EU beschriebene Problem kollektiven Handelns. Drittländer mögen institutionell weniger fragmentiert sein als die EU, doch sind sie selten einheitliche wirtschaftliche Akteure, und divergierende Interessen von Unternehmen, Sektoren und Regionen können ebenso innenpolitischen Druck zur Deeskalation erzeugen.³⁷

Nur wenn die Kommission nach ihrer Untersuchung zu dem Schluss kommt, dass die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 1 erfüllt sind, geht das Verfahren in die nächste Stufe über. Nach Artikel 5 muss die Kommission dem Rat einen Vorschlag für einen Durchführungsrechtsakt unterbreiten, mit dem förmlich festgestellt wird, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt. Dabei muss sie darlegen, wie die Voraussetzungen des Artikels 2 erfüllt sind, und eine vorläufige Frist, in der Regel von höchstens sechs Monaten, für die Prüfung festlegen, ob die Voraussetzungen für Reaktionsmaßnahmen der Union nach Artikel 8 Absatz 1 erfüllt sind.³⁸ Doch selbst in dieser Phase eröffnet die Verordnung weitere Möglichkeiten zur Deeskalation. Die Kommission kann das Drittland vor Unterbreitung ihres Vorschlags zur Stellungnahme auffordern³⁹ und kann dem Rat vorschlagen, Wiedergutmachung für den der Union entstandenen Schaden zu verlangen.⁴⁰ Funktional erlaubt dies der EU, eine klare Botschaft zu übermitteln, bevor irgendwelche Reaktionsmaßnahmen in Erwägung gezogen werden: Die Kommission hält das Verhalten für zwanghaft, und eine förmliche Feststellung rückt näher.

Erst nachdem die Kommission zu diesem Schluss gelangt ist, tritt der Rat unmittelbar in das Regulierungsverfahren ein. Mit qualifizierter Mehrheit muss er entscheiden, ob er die vorgeschlagene Feststellung annimmt, in der Regel innerhalb von acht Wochen und, sofern keine gerechtfertigte Verzögerung vorliegt, spätestens innerhalb von zehn Wochen.⁴¹ Auch diese Zeiträume sind äußere Verfahrensrichtwerte und keine Wartefristen – besteht eine qualifizierte Mehrheit, hindert nichts in der Verordnung den Rat daran, erheblich früher zu handeln. Eine solche qualifizierte Mehrheit erfordert die Unterstützung von mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten, derzeit mindestens 15 von 27, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren.⁴² Dies ist der politisch heikelste Punkt des Verfahrens und, wie unten dargelegt, sein sichtbarster institutioneller Engpass. Wichtig ist jedoch, dass selbst eine positive Feststellung des Rates dem Drittland keine wirtschaftlichen Kosten auferlegt. Sie aktiviert keine Zölle, beschränkt keinen Marktzugang und greift der späteren Reaktion der Union auch sonst nicht vor. Sie stellt lediglich fest, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt, und erlaubt es dem Verfahren, in die nachfolgenden Stufen des Dialogs, der Prüfung und, nur wenn diese Bemühungen scheitern, möglicher Gegenmaßnahmen überzugehen. Die politische Schwelle, die an die Feststellung nach Artikel 5 geknüpft ist, steht daher in einem gewissen Missverhältnis zu den vergleichsweise begrenzten Folgen, die die Feststellung selbst hat.

Sind diese Hürden genommen und ist wirtschaftlicher Zwang festgestellt, tritt das ACI in das ein, was ich als Phase des strukturierten Dialogs bezeichne. Nach Artikel 5 Absätze 9 und 10 muss die Kommission das Drittland unterrichten und es auffordern, den wirtschaftlichen Zwang unverzüglich einzustellen und gegebenenfalls den der Union entstandenen Schaden wiedergutzumachen. Artikel 6 verlangt sodann von der Kommission, dem Drittland angemessene Gelegenheit für Konsultationen zu bieten, um die Einstellung des Zwangs und gegebenenfalls Wiedergutmachung zu erreichen. Die Verordnung sieht ausdrücklich direkte Verhandlungen, internationale Streitbeilegungsverfahren und andere Formen der Unterstützung durch Dritte wie Vermittlung oder Schlichtung vor.⁴³ Parallel dazu muss sich die Kommission bemühen, die Angelegenheit in den einschlägigen internationalen Foren wie der WTO zur Sprache zu bringen, gegebenenfalls nach Konsultation des Rates,⁴⁴ und kann mit Drittländern zusammenarbeiten, die von demselben oder einem ähnlichen Zwang betroffen sind, um die Reaktionen zu koordinieren.⁴⁵

Wichtig ist, dass die Verordnung dieser Phase des strukturierten Dialogs keine harte Frist setzt. Zwar muss die Kommission bereits in ihrem Vorschlag nach Artikel 5 eine Frist (in der Regel von höchstens sechs Monaten) für die Prüfung angeben, ob die Voraussetzungen für Reaktionsmaßnahmen der Union erfüllt sind; Artikel 6 selbst verlangt jedoch lediglich eine „angemessene Gelegenheit“ für Konsultationen, und Artikel 8 spricht vom Scheitern solcher Bemühungen innerhalb einer „angemessenen Frist“. Die Kommission behält daher auch nach der förmlichen Feststellung wirtschaftlichen Zwangs einen erheblichen Ermessensspielraum über das Tempo der Eskalation. Diese Flexibilität ist erneut zweischneidig: Sie schwächt das Bild regulatorischer Unbesiegbarkeit, verstärkt aber zugleich die grundsätzlich eskalationsaverse Anlage des Instruments. Im Ergebnis macht dieser Teil der Architektur des Instruments deutlich, dass eine förmliche Feststellung wirtschaftlichen Zwangs noch weit davon entfernt ist, einen Handelskrieg zu beginnen. Vielmehr eskaliert das ACI weiterhin schrittweise und signalisiert nun unmittelbarer und über mehrere Kanäle, dass Vergeltungsmaßnahmen näher rücken.

Wie oben erwähnt, stehen Reaktionsmaßnahmen der Union erst dann zur Verfügung, wenn die früheren Bemühungen nach den Artikeln 5 und 6 nicht innerhalb einer angemessenen Frist zur Einstellung des Zwangs geführt haben und, sofern verlangt, keine Wiedergutmachung des der Union entstandenen Schadens geleistet wurde. Artikel 8 Absatz 1 fügt dann zwei weitere kumulative Voraussetzungen hinzu: Die Maßnahmen müssen erforderlich sein, um die Interessen und Rechte der Union und ihrer Mitgliedstaaten im konkreten Fall zu schützen, unter Berücksichtigung der verfügbaren Optionen, und ihre Ergreifung muss im Interesse der Union liegen, wie es nach Artikel 9 festgestellt wird. Letzteres verlangt von der Kommission, die Wahrung der souveränen Entscheidungen der Union und der Mitgliedstaaten gegen die anderen betroffenen Interessen abzuwägen, einschließlich derjenigen der Mitgliedstaaten, der Wirtschaftsbeteiligten, der vor- und nachgelagerten Wirtschaftszweige und der Verbraucher. Das bietet eine zusätzliche Sicherung gegen unverhältnismäßige Eskalation, weil vergleichsweise geringfügige Fälle wirtschaftlichen Zwangs keine hochgradig disruptiven Gegenmaßnahmen rechtfertigen würden, nur weil die Schwelle des Artikels 2 erreicht ist.⁴⁶ Zugleich lässt die bewusst breit angelegte Prüfung des Interesses der Union Raum für weiterreichende strategische Erwägungen.⁴⁷ Würde etwa Vergeltung gegen die Vereinigten Staaten Sicherheitsinteressen gefährden, die unter den gegebenen Umständen als wichtiger gelten, verpflichtet die Verordnung die EU nicht, Reaktionsmaßnahmen zu verhängen, nur weil zuvor wirtschaftlicher Zwang festgestellt wurde.

Erst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, tritt das ACI in seine dritte und am deutlichsten eskalierende Phase ein, die ich als seine Reaktionsphase bezeichne und in der konkrete Reaktionsmaßnahmen der Union ausgewählt und erlassen werden. Nach Artikel 8 wählt die Kommission die geeigneten Maßnahmen aus den in Anhang I der Verordnung verfügbaren aus und muss sowohl darlegen, warum die Voraussetzungen für ein Tätigwerden erfüllt sind, als auch, warum die konkrete Reaktion im Lichte der Kriterien des Artikels 11 angemessen ist. Die Maßnahmen werden durch Durchführungsrechtsakt der Kommission im Prüfverfahren nach der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 erlassen, die die Kontrolle der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission regelt.

In der Praxis bedeutet das, dass ein aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzter Ausschuss mit qualifizierter Mehrheit eine Stellungnahme zum Entwurf der Kommission abgibt.⁴⁸ Unterstützt eine qualifizierte Mehrheit den Entwurf, muss die Kommission ihn erlassen; lehnt eine qualifizierte Mehrheit ihn ab, darf sie dies nicht.⁴⁹ Das ACI wählt zudem die restriktivere Variante des Prüfverfahrens, die die Verordnung 182/2011 vorsieht. Kommt weder für noch gegen den Entwurf eine qualifizierte Mehrheit zustande und gibt der Ausschuss daher keine Stellungnahme ab, darf die Kommission den Entwurf in diesem Stadium nicht erlassen.⁵⁰ Sie kann dem Ausschuss jedoch eine geänderte Fassung vorlegen oder die Angelegenheit gemäß der Verordnung 182/2011 an den Berufungsausschuss verweisen.⁵¹ Die Beteiligung der Mitgliedstaaten bleibt also auch in dieser späteren Phase erheblich.⁵² Der Unterschied besteht darin, dass hier, anders als bei der Feststellung nach Artikel 5, die in die Entscheidungsstruktur eingebaute politische Vorsicht einer tatsächlich eskalierenden Entscheidung entspricht, da die Union nun darüber befindet, ob und mit welchen Maßnahmen sie dem zwangausübenden Drittland konkrete wirtschaftliche Kosten auferlegt.

Die Verordnung setzt dieser Preissetzung allerdings bedeutende rechtliche Leitplanken. Reaktionsmaßnahmen müssen verhältnismäßig sein und dürfen das Maß des der Union entstandenen Schadens nicht überschreiten, unter Berücksichtigung der Schwere des Zwangs, seiner wirtschaftlichen Auswirkungen und der Rechte der Union und ihrer Mitgliedstaaten.⁵³ Das ist ein weiterer Beleg dafür, dass das ACI nicht darauf angelegt ist, die Wirtschaftsbeziehungen zu einem zwangausübenden Land „in die Luft zu sprengen“, sondern dem zwanghaften Verhalten einen kalibrierten Preis aufzuerlegen. Bei der Auswahl der Maßnahmen muss die Kommission deren Wirksamkeit bei der Herbeiführung der Einstellung des Zwangs in den Vordergrund stellen und zugleich negative Auswirkungen auf Akteure der Union, das Investitionsumfeld, Innovation, Verbraucher und andere Politikbereiche der EU minimieren.⁵⁴ Anders gesagt, baut die Verordnung die recht naheliegende Anforderung ein, dass Vergeltung der EU keine höheren Kosten auferlegen sollte als dem Drittland, das sie beeinflussen soll. Das ACI ist daher nicht auf die Maximierung von Schmerz angelegt; sein Ziel ist es vielmehr, die Kosten anhaltenden Zwangs so glaubwürdig zu machen, dass ein rational kalkulierendes Drittland zu dem Schluss kommt, das zwanghafte Verhalten lohne sich nicht mehr, und zugleich sicherzustellen, dass die zusätzlichen Kosten, die die Union sich durch ihre eigene Reaktion auferlegt, in einem angemessenen Verhältnis zu dem Schaden bleiben, dem sie begegnen will.

Darüber hinaus bleibt das Verfahren des ACI selbst in dieser späten Phase umkehrbar. Nach Artikel 8 Absatz 6 gilt für Reaktionsmaßnahmen der Union in der Regel ein aufgeschobener Geltungsbeginn von bis zu drei Monaten, was ein weiteres Zeitfenster eröffnet, in dem das Drittland deeskalieren kann, bevor tatsächlich wirtschaftliche Kosten anfallen. Das erlaubt es auch dem durch die angekündigten Maßnahmen erzeugten Druck, in der innenpolitischen Ökonomie des zwangausübenden Landes zu wirken, und gibt potenziell betroffenen Unternehmen, Sektoren und anderen Akteuren einen Anreiz, auf einen Kurswechsel zu drängen. Erhält die Kommission glaubwürdige Informationen darüber, dass der Zwang eingestellt wurde oder dass konkrete Schritte zu seiner Einstellung unternommen wurden, kann der Geltungsbeginn weiter aufgeschoben werden. Endet der Zwang, bevor die Maßnahmen wirksam werden, muss der Durchführungsrechtsakt aufgehoben werden.⁵⁵ Auch nach dem Inkrafttreten der Maßnahmen erlaubt Artikel 12 ihre Aussetzung, Änderung oder Beendigung, wenn sich die Umstände ändern.

Das ACI hält also während des gesamten Verfahrens Ausstiegsmöglichkeiten offen, sodass selbst der Erlass von Reaktionsmaßnahmen kaum als unumkehrbarer Akt der Eskalation bezeichnet werden kann. Diese deeskalierende Anlage ist jedoch nicht absolut. In hinreichend begründeten Fällen erlaubt Artikel 8 Absatz 10, Reaktionsmaßnahmen ohne vorherige Aufforderung zur Einstellung des Zwangs oder Vorankündigung ihrer Anwendung gelten zu lassen, wenn dies zum Schutz der Rechte und Interessen der Union oder eines Mitgliedstaats, insbesondere der Wirksamkeit der Maßnahmen, erforderlich ist. Nimmt der Zwang zudem die Form einer Drohung an, sieht Artikel 8 Absatz 11 vor, dass Reaktionsmaßnahmen der Union ab dem Tag gelten, an dem die angedrohte Maßnahme des Drittlands umgesetzt wird.

Zusammengenommen offenbaren diese verschiedenen Stufen ein Instrument, das erheblich vorsichtiger, gradueller und umkehrbarer ist, als die Metapher von der „Handelsbazooka“ nahelegt. Das ACI springt nicht unmittelbar von der Feststellung von Zwang zur Vergeltung. Es untersucht und signalisiert zunächst, stellt dann förmlich fest, tritt anschließend in Dialog und Verhandlungen ein und schreitet erst als letztes Mittel zur Auferlegung sorgfältig kalibrierter wirtschaftlicher Kosten. Selbst an diesem Punkt unterwirft die Verordnung die Vergeltung der Erforderlichkeit, dem Interesse der Union, der Beteiligung der Mitgliedstaaten, der Verhältnismäßigkeit und wiederholten Gelegenheiten zur Deeskalation. In regulatorischer Hinsicht enthält das ACI daher bereits die meisten Zutaten eines glaubwürdigen Preissetzungsmechanismus, da es der EU erlaubt, die künftigen Kosten anhaltenden Zwangs zunehmend sichtbar zu machen, bevor diese Kosten auferlegt werden. Seine Wirkung in der Praxis hängt folglich weniger von der Härte der am Ende des Verfahrens verfügbaren Maßnahmen ab als davon, ob die Union die vorangehenden Stufen mit hinreichender Glaubwürdigkeit durchlaufen kann, um Drittländer davon zu überzeugen, dass anhaltender Zwang tatsächlich einen Preis haben wird.⁵⁶

4. Den Preis für Zwang glaubwürdiger machen

Das Potenzial des ACI hängt somit nicht nur von den wirtschaftlichen Kosten ab, die die Union letztlich auferlegen kann, sondern auch von ihrer Fähigkeit, das vorgelagerte Verfahren glaubwürdig zu durchlaufen. Die Regulierungstheorie bietet einen nützlichen Zugang zu dieser Dynamik. Responsive Regulierung begreift Durchsetzung als gestuften und anpassungsfähigen Prozess. Regulierer sollten in der Regel mit weniger zwingenden Formen der Intervention wie Dialog und Überzeugung beginnen, eskalieren, wenn diese keine Verhaltensänderung bewirken, und wieder deeskalieren, sobald Kooperation erfolgt.⁵⁷ Zwingendere Maßnahmen kommen folglich nur selten zum Einsatz, doch ihre Verfügbarkeit und die erwiesene Bereitschaft des Regulierers, nötigenfalls zu ihnen überzugehen, verleihen den vorangehenden Stufen einen Großteil ihrer Kraft. Zwang mit Zwang zu begegnen ist kostspielig und daher gegenüber dem Dialog in der Regel nachrangig, doch die Androhung von Sanktionen muss gelegentlich wahr gemacht werden, wenn sie glaubwürdig bleiben soll.⁵⁸

In den Begriffen des hier entwickelten Preissetzungsmechanismus muss der Preis, der auf wirtschaftlichem Zwang steht, also nicht nur hinreichend hoch sein; das zwangausübende Land muss auch glauben, dass anhaltender Zwang die glaubwürdige Aussicht begründet, ihn am Ende tatsächlich zahlen zu müssen.⁵⁹ Eine potenziell harte Reaktion am Ende des Verfahrens hat wenig Abschreckungswert, wenn die ihr vorgelagerten institutionellen Hürden das Erreichen dieses Punktes unwahrscheinlich erscheinen lassen. Die maßgebliche Erwartung ist nicht, dass jede Untersuchung unweigerlich in Vergeltung mündet, sondern dass anhaltender Zwang das Verfahren voranbringt, sofern das Drittland sein Verhalten nicht ändert.⁶⁰ Ein Drittland sollte den Preis vermeiden können, indem es den Zwang einstellt; hält es an dem zwanghaften Verhalten fest, sollte es dafür einen angemessenen Preis zahlen müssen. Was es nicht können sollte, ist, sich auf politische Schwierigkeiten innerhalb der EU zu verlassen, um das Preissetzungsverfahren von vornherein am Fortschreiten zu hindern.

Aus dieser Perspektive gewinnen zwei Punkte des Verfahrens besondere Bedeutung. Der erste und am wenigsten sichtbare ist der Ermessensspielraum der Kommission bei der Frage, ob sie überhaupt eine Untersuchung nach Artikel 4 einleitet. Der zweite ist das Entscheidungsverfahren nach Artikel 5. Die förmliche Feststellung, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt, erfordert eine positive qualifizierte Mehrheit im Rat, obwohl diese Feststellung, wie oben erläutert, weder Reaktionsmaßnahmen verhängt noch die Union darauf festlegt, sie später zu erlassen.⁶¹ Doch gerade in dieser vergleichsweise frühen Phase errichtet das ACI eine seiner anspruchsvollsten politischen Hürden. Das verlagert geopolitische Vorsicht nach vorn in eine Phase, in der es in erster Linie um eine eigentlich technokratische Bewertung des Verhaltens eines Drittlands geht. Die Möglichkeit, am Ende erhebliche wirtschaftliche Kosten aufzuerlegen, kann daher die Positionen der Mitgliedstaaten prägen, bevor die Union den Punkt erreicht hat, an dem diese Kosten tatsächlich zu erwägen sind.⁶² Die beiden Filter verstärken sich gegenseitig. Eine Kommission, die eine schwierige Abstimmung im Rat vorhersieht, hat allen Grund, gar nicht erst eine Untersuchung einzuleiten, sodass die erwartete Politik des Artikels 5 bereits in die Nichtentscheidung nach Artikel 4 eingepreist ist.

Hier ist eine wichtige Unterscheidung zwischen zwei Fragen zu treffen, die die institutionelle Ausgestaltung des ACI zu verschmelzen droht. Die erste lautet, ob eine Maßnahme eines Drittlands wirtschaftlichen Zwang im Sinne des Artikels 2 darstellt. Das ist in erster Linie eine rechtliche und beweisbezogene Bewertung anhand der in der Verordnung festgelegten Kriterien. Die zweite lautet, ob es für die EU, nachdem sie diese Feststellung getroffen und die Möglichkeiten des Dialogs ausgeschöpft hat, unter den Umständen des konkreten Falls angebracht ist, Vergeltung zu üben. Letztere ist unvermeidlich politisch. Sie kann schwierige Urteile über wirtschaftliche Exponiertheit, die Beziehungen zum zwangausübenden Land, weiterreichende außen- und sicherheitspolitische Interessen und die Kosten erfordern, die die Mitgliedstaaten zu tragen bereit sind. Doch die Verordnung bietet für genau diese Urteile in späteren Phasen bereits erheblichen Raum. Die Anforderungen der Erforderlichkeit und des Interesses der Union nach den Artikeln 8 und 9, die Kriterien für die Gestaltung der Maßnahmen nach Artikel 11, die Beteiligung der Mitgliedstaaten im Wege der Komitologie und die wiederholten Gelegenheiten zur Aussetzung oder Beendigung stellen allesamt sicher, dass das Erkennen von Zwang Vergeltung in keiner Weise „automatisch“ macht.⁶³

Weder der Ermessensspielraum der Kommission in der Untersuchungsphase noch die Rolle des Rates nach Artikel 5 muss die gesamte Last geopolitischer Vorsicht tragen. Im Gegenteil untergräbt dies einen wichtigen Vorteil gestufter Durchsetzung, bei der schon kostengünstige Schritte zu Beginn des Verfahrens das Kalkül des regulierten Akteurs verändern können. Zweck einer Untersuchung oder einer förmlichen Feststellung ist es noch nicht, den Preis für Zwang aufzuerlegen, sondern diesen Preis schrittweise sichtbar und glaubwürdig zu machen. Jeder Schritt vermittelt, dass die EU das Verhalten erkannt hat, dass das Regulierungsverfahren weiterläuft und dass, sofern der Zwang nicht eingestellt wird, folgenreichere Maßnahmen folgen können. Damit ein solches Signalisieren funktioniert, müssen diese frühen Schritte jedoch selbst hinreichend leicht und vorhersehbar zu gehen sein. Wenn eine Feststellung nach Artikel 5 von den Mitgliedstaaten bereits verlangt, die mit einer späteren handelspolitischen Konfrontation verbundenen politischen Fragen zu klären, ist die Union faktisch gezwungen, die Folgen einer Vergeltung auszuhandeln, bevor Vergeltung überhaupt zur Debatte steht.⁶⁴ Das Ergebnis ist paradox: Bedenken wegen Kosten, die am Ende des Durchsetzungsverfahrens entstehen könnten, können die EU davon abhalten, genau jene kostengünstigeren Schritte zu gehen, die das Entstehen dieser Kosten überflüssig machen könnten. Ein Drittland, das solches Zögern beobachtet, kann den auf anhaltendem Zwang stehenden Preis rational abzinsen, wie eindrucksvoll die in Anhang I aufgeführten Maßnahmen auch erscheinen mögen.⁶⁵

Die wirksamere Abfolge wäre nahezu die umgekehrte. Die EU sollte die frühen Signalphasen ohne unnötige institutionelle Reibung durchlaufen können, damit die Aussicht auf schrittweise steigende Kosten auf das Kalkül des zwangausübenden Landes und auf die dortigen inländischen Akteure wirken kann, die diese Kosten zu tragen hätten. Im Idealfall genügt dieses Signal, und das Verfahren endet, bevor die politisch schwierige Frage, wie viel wirtschaftlichen Schmerz die Mitgliedstaaten genau zu tragen bereit sind, überhaupt geklärt werden muss. Nur wo Signale und Dialog scheitern, sollte die Union dieses schwierigere politische Aushandeln auf sich nehmen müssen. An diesem Punkt enthält das ACI bereits umfangreiche Sicherungen, darunter die Erforderlichkeit, die Prüfung des Interesses der Union, die Verhältnismäßigkeit, die Beteiligung der Mitgliedstaaten am Erlass von Reaktionsmaßnahmen und wiederholte Gelegenheiten zur Deeskalation.⁶⁶ Zusammen reichen diese Sicherungen aus, um eine wirtschaftlich oder geopolitisch schädliche Eskalation zu verhindern. Das institutionelle Problem ist daher nicht eine unzureichende politische Kontrolle über Vergeltung, sondern die verfrühte Ausübung dieser Kontrolle. Das institutionelle Verfahren zur Feststellung von Zwang leichter gangbar zu machen, würde weder die materielle Schwelle für Zwang senken noch Vergeltung automatisch machen. Es würde vielmehr die Erwartung stärken, dass anhaltender Zwang das Verfahren voranbringt, und zugleich die Erforderlichkeit und Gestaltung einer etwaigen Reaktion den späteren Phasen des ACI überlassen.

Eine technokratische Feststellung setzt jedoch technokratische Inputs voraus. Soll die Bewertung nach Artikel 2 als rechtliche und beweisbezogene Feststellung behandelt werden, müssen die Beweise in einer Weise erzeugt werden, die Mitgliedstaaten, Wirtschaftsbeteiligte und Drittländer vorhersehen können. Vieles davon existiert bereits. Der Supply Chain Analytics Hub der GD GROW verbindet eine strukturelle Kartierung der strategischen Abhängigkeiten der EU, einen zusammengesetzten External Vulnerability Index (EXVI) und ein hochfrequentes System der Supply Chain Alert Notification (SCAN), das Einfuhrpreise und -mengen auf Produktebene anhand von Zollüberwachungsdaten verfolgt; dieselbe Methodik liegt der Import Surveillance Task Force der GD TRADE zugrunde, die Risiken der Handelsumlenkung beobachtet.⁶⁷ Die Verbindung zur Politik der wirtschaftlichen Sicherheit ist auf strategischer Ebene bereits hergestellt. Die Europäische Strategie für wirtschaftliche Sicherheit von 2023 benannte die Instrumentalisierung wirtschaftlicher Abhängigkeiten und wirtschaftlichen Zwang als eine von vier Risikokategorien, und SCAN wurde seither in den daraus hervorgegangenen Risikobewertungen für Lieferketten eingesetzt. Die Gemeinsame Mitteilung vom Dezember 2025 zur Stärkung der wirtschaftlichen Sicherheit der EU geht weiter: Sie führt das ACI unter den Instrumenten auf, die Zwang abschrecken sollen, legt Indikatoren für Hochrisikoabhängigkeiten fest und kündigt einen Economic Security Information Hub an, der auf bestehenden Monitoring-Instrumenten wie SCAN aufbauen wird, einschließlich eines Mechanismus für rasche Informationen über Handelsströme.⁶⁸ Was noch fehlt, ist eine förmliche Verbindung zwischen dieser Monitoring-Kapazität und der Einleitung einer Untersuchung nach Artikel 4. Keines dieser Instrumente wurde für das ACI entwickelt. Zusammen könnten sie jedoch den ersten und am stärksten quantitativen der Faktoren des Artikels 2 Absatz 2 – Intensität und Wirkung einer Maßnahme eines Drittlands – weitaus systematischer messen, als es eine Ad-hoc-Untersuchung heute tut. Der nächste Abschnitt enthält Empfehlungen für eine mögliche Überprüfung der Verordnung.

5. Empfehlungen für ein glaubwürdigeres ACI

Die vorstehende Analyse legt nahe, dass das ACI nicht in erster Linie an einem Mangel an wirtschaftlicher Macht leidet.⁶⁹ Ebenso wenig bedarf seine rechtliche Architektur einer grundlegenden Neugestaltung. Im Gegenteil bietet die Verordnung bereits ein sorgfältig gestuftes Verfahren, mit dem die Union Zwang erkennen, signalisieren, dass fortgesetztes Verhalten Kosten nach sich ziehen wird, Verhandlungslösungen anstreben und, nur wo nötig, verhältnismäßige Reaktionsmaßnahmen verhängen kann. Die Herausforderung besteht darin, diese Architektur glaubwürdiger und vorhersehbarer wirken zu lassen, wenn hinreichend schwerwiegender wirtschaftlicher Zwang auftritt. Normalisierung in diesem Sinne bedeutet nicht, in gewöhnlichen Handelsstreitigkeiten routinemäßig zum ACI zu greifen. Artikel 2 in Verbindung mit Erwägungsgrund 15 setzt bereits eine bedeutsame materielle Schwelle, wonach nur Zwang von hinreichender qualitativer oder quantitativer Schwere unter die Verordnung fällt. Vielmehr sollte dort, wo ein Verhalten plausibel wirtschaftlichen Zwang dieser Tragweite aufwirft, die Einleitung einer Untersuchung und, wenn die rechtlichen Voraussetzungen anschließend erfüllt sind, die förmliche Feststellung von Zwang nicht selbst als außergewöhnlicher Akt der Eskalation behandelt werden.

Die folgenden Empfehlungen setzen auf mehreren Ebenen an. Erstens sollte die EU das ACI konzeptionell als spezialisierte Antwort auf schwerwiegenden wirtschaftlichen Zwang normalisieren und nicht als außergewöhnliche „Handelsbazooka“. Zweitens sollte die Einleitung einer Untersuchung regelbasierter und vorhersehbarer werden. Drittens sollte die förmliche Feststellung von Zwang an die Kommission zurückgegeben werden, während die politische Kontrolle zunimmt, je näher das Verfahren tatsächlichen Gegenmaßnahmen kommt. Viertens sollten Mechanismen europäischer Solidarität die asymmetrischen Kosten abfedern, die Zwang und die Reaktion der Union den Mitgliedstaaten auferlegen können. Schließlich sollte das ACI die verfahrensrechtliche Flexibilität, die es bereits enthält, umfassender nutzen und durch gezielte Änderung einen klareren beschleunigten Weg für außergewöhnlich dringende Fälle erhalten.

Empfehlung 1: Das ACI als Instrument gegen schwerwiegenden wirtschaftlichen Zwang normalisieren

Die EU sollte die „Handelsbazooka“ endlich hinter sich lassen. Die Metapher mag während des Gesetzgebungsverfahrens geholfen haben, die Bedeutung des Instruments zu vermitteln, doch droht sie nun zu einem Hindernis für seinen wirksamen Einsatz zu werden. Wer eine metaphorische Handelsbazooka abfeuert, muss auf zerstörerische Folgen gefasst sein. Wie dieses Papier gezeigt hat, hat das mit der tatsächlichen Funktionsweise des ACI wenig gemein. Die Einleitung einer Untersuchung verhängt keine Vergeltung. Die Feststellung, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt, verhängt keine Vergeltung. Selbst nach einer solchen Feststellung verlangt die Verordnung weiteren Dialog und lässt dem zwangausübenden Land erheblichen Raum für einen Kurswechsel, bevor Reaktionsmaßnahmen erlassen oder angewandt werden. Das ACI ist besser als spezialisiertes handelspolitisches Instrument zu verstehen, das wirtschaftlichem Zwang einen Preis gibt und dessen Wirksamkeit vom vorhersehbaren Funktionieren dieser verschiedenen Stufen abhängt.

Die Sprache rund um das Instrument zu ändern, ist mehr als eine Frage der Darstellung. Wie das ACI verstanden wird, prägt die politische Schwelle für seinen Einsatz. Wird die Einleitung des Verfahrens routinemäßig in drastischen Worten beschrieben, haben sowohl die Mitgliedstaaten als auch die betroffenen Wirtschaftsakteure Grund, selbst seine Anfangsphasen an den möglichen Folgen einer umfassenden handelspolitischen Konfrontation zu messen. Dasselbe Signal geht nach außen, wo die Einleitung einer Untersuchung vom Drittland als außergewöhnlicher Akt der Eskalation statt als Beginn eines strukturierten Regulierungsverfahrens gedeutet werden kann. Ein Verständnis als gestufte Durchsetzung bietet eine andere Erwartung. Eine Untersuchung oder Feststellung vermittelt, dass die EU potenziell zwanghaftes Verhalten erkannt hat und dass anhaltender Zwang die Wahrscheinlichkeit wirtschaftlicher Folgen schrittweise erhöhen wird. Sie impliziert nicht, dass diese Folgen unvermeidlich sind. Dieses Verständnis zu normalisieren, würde es sowohl der EU als auch Drittländern erleichtern, die frühen Phasen des ACI als Teil gewöhnlicher Wirtschaftsdiplomatie zu behandeln und nicht als Eröffnungszug eines Handelskriegs.

Empfehlung 2: Die Einleitung einer Untersuchung regelbasiert und vorhersehbar gestalten

Eine gezielte Änderung sollte den Ermessensspielraum der Kommission ganz am Anfang des Verfahrens einengen. Die Feststellung auf die Kommission zu übertragen, ihr aber vollständiges Ermessen darüber zu belassen, ob sie eine Maßnahme überhaupt in den Blick nimmt, würde den politischen Engpass lediglich vom Rat ins Berlaymont verlagern. Eine robustere Ausgestaltung übernimmt die Logik der handelspolitischen Schutzinstrumente. Ein ordnungsgemäß begründeter Antrag eines betroffenen Mitgliedstaats oder einer repräsentativen Gruppe von Wirtschaftsbeteiligten der Union oder ein vom eigenen Monitoring der Kommission erzeugter Alarm würde die Kommission verpflichten, innerhalb einer festen Frist – etwa 45 Tage wie im Antidumpingrecht – zu entscheiden, ob die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 1 erfüllt zu sein scheinen, und bejahendenfalls eine Untersuchung einzuleiten; eine Entscheidung, nicht tätig zu werden, müsste begründet und veröffentlicht werden.⁷⁰ Das würde Eskalation nicht automatisch machen. Die Rolle des Rates in der Feststellungsphase, sofern beibehalten, und die Kontrolle der Mitgliedstaaten über Reaktionsmaßnahmen blieben unberührt. Vorhersehbar würde der Beginn des Preissetzungsverfahrens, und genau daran muss ein Drittland glauben, damit der Preis abschreckt.

Die Auslöser für eine solche Verpflichtung müssen nicht erfunden werden. Die Kommission wendet bereits ausdrückliche, veröffentlichte Schwellenwerte an, um strategische Abhängigkeiten und Belastungen in den Lieferketten zu erkennen, und die Gemeinsame Mitteilung vom Dezember 2025 zur wirtschaftlichen Sicherheit hat einen Satz nicht kumulativer Indikatoren für Hochrisikoabhängigkeiten hinzugefügt, darunter die Kontrolle von 60 Prozent oder mehr der EU-Versorgung durch ein einzelnes Drittland oder dessen Wirtschaftsbeteiligte und der Umstand, dass das Drittland wirtschaftliche Abhängigkeiten bereits instrumentalisiert oder damit gedroht hat.⁷¹ Tabelle 1 unten zeigt, wie diese Instrumente den Faktoren des Artikels 2 Absatz 2 zugeordnet werden könnten, etwa in einem Durchführungsrechtsakt oder in Leitlinien nach einem überarbeiteten Artikel 4.

Tabelle 1 – Mögliche indikatorbasierte Auslöser für die Einleitung einer ACI-Untersuchung.

Die Faktoren (c) bis (e) des Artikels 2 Absatz 2 – Eingriff in die Souveränität, legitimes internationales Anliegen und vorherige Bemühungen um eine Beilegung in gutem Glauben – bleiben qualitative rechtliche Bewertungen und werden bewusst außerhalb des Indikatorensatzes belassen.⁷²

Daraus folgen vier Gestaltungsgrundsätze. Erstens sollten die Indikatoren, wie in der Gemeinsamen Mitteilung vom Dezember 2025, nicht kumulativ, aber hierarchisch sein: Ein robustes Signal, etwa ein SCAN-Alarm bei einem Produkt, bei dem das zwangausübende Land den Großteil der EU-Versorgung kontrolliert, sollte für sich genommen genügen, während schwächere Signale wie die Wiederholung nur in Kombination zählen sollten. Zweitens sollten die Indikatoren eine Pflicht zur Untersuchung auslösen, nicht eine Feststellung: Sie geben Auskunft über Intensität und Wirkung, während die Frage, ob eine Maßnahme in eine legitime souveräne Entscheidung eingreifen soll, ein gesondertes Urteil bleibt. Drittens sollte das ACI dort, wo die Kommission bereits veröffentlichte Schwellenwerte verwendet, auf diese zurückgreifen; wo neue Schwellenwerte erforderlich sind, sollten sie transparent kalibriert und regelmäßig überprüft werden. Viertens sollten die Auslöser in den 2023 begonnenen Zyklus der Risikobewertung zur wirtschaftlichen Sicherheit eingebunden werden, statt einen parallelen zu schaffen: Dieselbe datengestützte Analyse, ergänzt um die qualitative, nachrichtendienstlich gestützte Bewertung, die die Kommission bereits vornimmt, würde sowohl dazu dienen, die Exponiertheit ex ante zu kartieren, als auch dazu, die Einleitung einer Untersuchung zu begründen, wenn eine Maßnahme eintritt.

Die Grenzen dieses Ansatzes sollten anerkannt werden. Die oben beschriebenen Instrumente wurden entwickelt, um Angebotsschocks zu erkennen, nicht zwanghafte Absichten, und sie sind am stärksten bei Ausfuhrbeschränkungen chinesischer Art. Deutlich schwächer sind sie bei Drohungen, die sich noch nicht in Handelsdaten niedergeschlagen haben, wie der Grönland-Zolldrohung, und bei Maßnahmen, die auf EU-Ausfuhren statt auf Einfuhren zielen; hier muss der Auslöser auf einer förmlich angekündigten Maßnahme in Verbindung mit exportseitigen Expositionsdaten beruhen, die die Kommission noch nicht systematisch veröffentlicht. Schlecht kalibrierte Schwellenwerte könnten zudem zu übermäßigem Auslösen führen und das Signal verwässern, während ein Drittland versuchen könnte, seine Maßnahmen knapp unterhalb der Schwellen zu kalibrieren. Keines dieser Risiken ist entscheidend. Die Kommission behielte ihre Befugnis, unterhalb der Schwellenwerte von sich aus tätig zu werden, und eine De-minimis-Klausel kann verhindern, dass geringfügige Streitigkeiten in das Verfahren hineingezogen werden. Was die Indikatoren verändern, ist die Standardeinstellung: Sind sie erreicht, würde Nichthandeln eine öffentliche Begründung erfordern.

Nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Indikatoren würden zudem schon vor jeder Krise sichtbar machen, wie die Kosten sowohl des Zwangs als auch einer Reaktion der Union voraussichtlich innerhalb der Union verteilt wären, genau jene Asymmetrie, die Drittländer ausnutzen. Sie lieferten damit die faktische Grundlage, um im Voraus auszuhandeln, wie diese Kosten geteilt werden könnten, statt die Lastenverteilung erst mitten in einer Konfrontation zu entdecken. Für europäische Unternehmen liegt der Nutzen in der Vorhersehbarkeit: Ein veröffentlichter Satz von Auslösern sagt den Wirtschaftsbeteiligten, welche Exponiertheiten überwacht werden und wann ein Antrag ihres Mitgliedstaats oder ihres Branchenverbands die Kommission zum Handeln verpflichten würde. Die Ergebnisse der 2024 durchgeführten (2025 veröffentlichten) Umfrage von GD GROW und EIB deuten darauf hin, dass die Nachfrage vorhanden ist: Unternehmen, die auf wesentliche Vorprodukte aus China angewiesen sind, berichteten deutlich häufiger als andere von Schwierigkeiten beim Zugang zu Rohstoffen (20 % gegenüber 12 %) und Halbleitern (19 % gegenüber 11 %).⁷³

Empfehlung 3: Die förmliche Feststellung von Zwang an die Kommission zurückgeben

Eine Änderung des ACI sollte auch die institutionelle Ausgestaltung der Feststellungsphase überdenken. Die direkteste Reform bestünde darin, sich wieder dem ursprünglichen Gesetzgebungsvorschlag der Kommission anzunähern. Nach diesem Vorschlag hätte die Kommission im Anschluss an ihre Untersuchung selbst einen Beschluss erlassen, mit dem festgestellt wird, ob die Voraussetzungen für wirtschaftlichen Zwang erfüllt sind, und hätte das Drittland zuvor zur Stellungnahme auffordern können.⁷⁴ Die anschließende Beteiligung des Rates, die aus den Gesetzgebungsverhandlungen letztlich hervorging, hat die politische Schwelle für diese erste förmliche Feststellung nach dem heutigen Artikel 5 der Verordnung erheblich erhöht. Jüngere Politikvorschläge haben die institutionelle Komplexität des ACI gleichfalls als mögliches Hindernis für glaubwürdige Abschreckung benannt. Tobias Gehrke etwa hat ein „ACI 2.0“ gefordert, das einen beschleunigten Mechanismus mit einem breiteren Zwangsbegriff verbindet.⁷⁵ Der hier entwickelte Vorschlag setzt den Akzent anders. Er würde den materiellen Anwendungsbereich und die Schwelle des Artikels 2 unverändert lassen und stattdessen die Abfolge der politischen Kontrolle innerhalb des bestehenden Regulierungsverfahrens angehen. Wie unten erörtert, kann in besonders dringenden Fällen auch ein höheres Verfahrenstempo geboten sein, doch muss dies nicht zwangsläufig mit einer Ausweitung des Verhaltens einhergehen, das als wirtschaftlicher Zwang gilt.

Die Analyse dieses Papiers legt nahe, dass diese politische Sicherung an der falschen Stelle des Verfahrens sitzt. Ob ein Verhalten die Kriterien des Artikels 2 erfüllt, ist überwiegend eine rechtliche und beweisbezogene Übung. Sie hat gewiss politische Bedeutung, wählt aber weder Reaktionsmaßnahmen aus noch legt sie die EU auf irgendein späteres Handeln fest. Die Kommission ist institutionell besser geeignet, diese Bewertung fallübergreifend einheitlich vorzunehmen, während das Erfordernis einer positiven qualifizierten Mehrheit im Rat die Mitgliedstaaten dazu einlädt, Erwägungen über die möglichen künftigen Kosten einer Vergeltung in eine Entscheidung darüber einzubringen, ob überhaupt Zwang vorliegt. Die Verantwortung der Kommission für die Feststellung wiederherzustellen, würde die politische Kontrolle daher nicht aus dem ACI entfernen. Wichtig ist, dass sich dadurch lediglich ändern würde, wer den Test des Artikels 2 anwendet, nicht aber der Inhalt oder die materielle Schwelle des Tests selbst. Im Ergebnis würde es die Bewertung von Zwang klarer von der nachfolgenden politischen Frage trennen, was die EU, wenn überhaupt, letztlich dagegen unternehmen sollte.

Wichtig ist auch, dass eine Verlagerung der Feststellung nach Artikel 5 zur Kommission keine Verringerung des Einflusses der Mitgliedstaaten dort erfordern würde, wo es tatsächlich um mehr geht. Wenn überhaupt, weist die in diesem Papier entwickelte Logik in die entgegengesetzte Richtung. Die politische Beteiligung sollte zunehmen, je näher das Verfahren der substanziellen Eskalation kommt. Das derzeitige Verfahren spiegelt dies bereits in erheblichem Maße wider. Bevor Reaktionsmaßnahmen erlassen werden können, muss die Kommission Erforderlichkeit und Interesse der Union feststellen, Maßnahmen gemäß Artikel 11 auswählen und kalibrieren und die vorgeschlagenen Maßnahmen im Prüfverfahren der Kontrolle der Mitgliedstaaten unterwerfen. Dies sind genau die Phasen, in denen Fragen der Verteilung wirtschaftlicher Kosten, der Beziehungen zum Drittland und gegebenenfalls weiterreichender außenpolitischer Interessen unausweichlich werden.

Sollten die Mitgliedstaaten im Zuge etwaiger Änderungen infolge einer Novellierung der Verordnung dennoch eine stärkere politische Kontrolle für erforderlich halten, gäbe es einen kohärenteren Ort dafür. Das wäre die Entscheidung über den Erlass von Reaktionsmaßnahmen der Union und nicht die vorgelagerte Feststellung, dass Zwang vorliegt. Ein Durchführungsrechtsakt des Rates in dieser Phase käme als politisch gangbarer Kompromiss in Betracht. Dieses Papier befürwortet eine solche Änderung nicht, da der bestehende Durchführungsrechtsakt der Kommission, der im Komitologieverfahren unter Beteiligung der Mitgliedstaaten erlassen wird, bereits politische Kontrolle gewährleistet. Stünde die Wahl jedoch zwischen einer direkten Beteiligung des Rates in der Feststellungsphase und einer direkten Beteiligung des Rates zu dem Zeitpunkt, an dem wirtschaftliche Kosten tatsächlich auferlegt werden sollen, entspräche Letzteres eher der Logik des Instruments. Je näher die EU der tatsächlichen Vergeltung kommt, desto stärker wird das Argument für politisches Urteil.

Empfehlung 4: Die Kosten des Widerstands gegen Zwang teilen

Der größeren Transparenz über die Kostenverteilung, die der Indikatorenrahmen schafft, sollte ein Mechanismus zur Kostenteilung entsprechen. Das Problem ist nicht neu. Die ursprüngliche Folgenabschätzung der Kommission zum ACI erwog einen finanziellen Ausgleichsmechanismus, in dessen Rahmen Wirtschaftsbeteiligte Unterstützung für Verluste erhalten könnten, die entweder durch die Zwangsmaßnahmen selbst oder durch Gegenmaßnahmen der Union verursacht wurden.⁷⁶ Die Option wurde letztlich nicht weiterverfolgt, vor allem wegen ihrer haushalts- und verwaltungsbezogenen Implikationen. Die hier entwickelte Analyse liefert einen Grund, sie erneut aufzugreifen. Wo Zwang gerade dadurch wirkt, dass er Kosten auf bestimmte Mitgliedstaaten, Regionen oder Sektoren konzentriert, würde eine gewisse Fähigkeit zur Umverteilung dieser Kosten es einem Drittland erschweren, asymmetrischen wirtschaftlichen Druck in Widerstand gegen eine kollektive EU-Reaktion zu übersetzen. Der von der Kommission im Oktober 2026 angekündigte Solidaritätsmechanismus für Mitgliedstaaten, die wirtschaftlichem Zwang oder handelspolitischer Vergeltung ausgesetzt sind, bietet hierfür ein natürliches Vehikel, sofern er eine finanzielle Dimension umfasst.

Ein solcher Mechanismus müsste Unternehmen nicht Euro für Euro entschädigen. Seine Logik könnte vielmehr der des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung ähneln: gezielte Solidarität der Union mit Arbeitnehmern, Regionen oder Sektoren, die ungewöhnlich konzentrierte Anpassungskosten tragen.⁷⁷ Der oben vorgeschlagene Indikatorenrahmen könnte helfen zu erkennen, wo diese Lasten voraussichtlich anfallen, und objektive Kriterien für den Zugang zu Unterstützung liefern. Die laufenden Verhandlungen über den MFR 2028–2034 bieten Gelegenheit, eine solche Fazilität zusammen mit einer Überprüfung des ACI in Betracht zu ziehen. Wo Reaktionsmaßnahmen der Union selbst Einnahmen erzeugen, insbesondere durch zusätzliche Zölle, bestünde eine Option darin, einen Teil dieser Einnahmen politisch in den für solche Solidarität verfügbaren Mitteln widerzuspiegeln.⁷⁸ Eine direkte Zweckbindung müsste im Rahmen des EU-Haushaltsrechts sorgfältig geprüft werden, doch das Grundprinzip ist einfach: Ein Teil des wirtschaftlichen Werts, den die kollektive Reaktion der Union erzeugt, könnte dazu verwendet werden, jene Akteure abzufedern, die einen unverhältnismäßigen Anteil ihrer Kosten tragen.

Ein nützliches Beispiel ist die Reaktion der EU auf Chinas wirtschaftlichen Druck auf Litauen nach der Eröffnung einer Taiwanischen Vertretung in Vilnius im Jahr 2021. Als litauische Ausfuhren und mit litauischen Lieferketten verbundene Unternehmen auf dem chinesischen Markt auf Beschränkungen stießen, genehmigte die Kommission eine litauische Darlehensregelung über 130 Mio. € speziell für betroffene Unternehmen, die es diesen erlaubte, Anpassung, Diversifizierung und die Erschließung neuer Märkte zu finanzieren.⁷⁹ Die Episode zeigte, dass gezielte wirtschaftliche Unterstützung die diplomatische und rechtliche Antwort der Union auf Zwang ergänzen kann. Die Finanzierung blieb jedoch national: Die Solidarität der EU bestand im Wesentlichen darin, Litauen die Verwendung eigener Haushaltsmittel im Rahmen der Beihilfevorschriften zu gestatten. Ein dauerhafter Mechanismus auf Unionsebene ginge einen Schritt weiter, indem er erlaubte, die Kosten des Widerstands gegen Zwang in der gesamten Union zu teilen, statt sie vor allem dem Haushalt des zufällig betroffenen Mitgliedstaats aufzubürden.

Empfehlung 5: Die Fristen des ACI straffen

Eine mögliche Überprüfung der Verordnung sollte auch den zeitlichen Ablauf des ACI-Verfahrens straffen. Die Verordnung enthält bereits wichtige zeitliche Richtwerte: Untersuchungen sollten in der Regel vier Monate nicht überschreiten, vom Rat wird im Allgemeinen erwartet, dass er innerhalb von acht und in der Regel spätestens zehn Wochen handelt, und der Vorschlag der Kommission nach Artikel 5 muss eine vorläufige Frist – gewöhnlich von höchstens sechs Monaten – für die Prüfung benennen, ob die Voraussetzungen für Reaktionsmaßnahmen der Union erfüllt sind.⁸⁰ Dennoch bleibt erhebliche Flexibilität, insbesondere über Begriffe wie die „angemessene Gelegenheit“ für Konsultationen und die „angemessene Frist“ für die Einstellung des Zwangs. Eine gewisse Flexibilität ist notwendig, vor allem wenn echte Verhandlungen stattfinden. Sie sollte es jedoch nicht erlauben, dass Verzögerung selbst zur Strategie wird, um das Instrument auszuhebeln. Die Standarderwartung sollte sein, dass das Verfahren weiter voranschreitet, in jeder Phase vorbehaltlich der in der Verordnung festgelegten materiellen Voraussetzungen, es sei denn, das Drittland unternimmt glaubwürdige Schritte zur Einstellung oder ein substanzieller Dialog gibt Anlass, das Verfahren zu verlangsamen. Mehr Disziplin bei Verlängerungen, einschließlich klarerer Begründungen für erhebliche Verzögerungen, würde die Erwartung stärken, dass anhaltender Zwang das Verfahren voranbringt.

Das Argument für mehr verfahrensrechtliche Disziplin hat angesichts der aufkommenden Debatte über ein handelspolitisches Schnellreaktionsinstrument nach Art eines „roten Knopfs“ noch an Gewicht gewonnen.⁸¹ Das deutsch-französische Non-Paper vom 5. Oktober 2026 fordert einen Mechanismus, der rasch auf schwerwiegende und systematische Marktverzerrungen reagieren kann, auch durch ein Entscheidungsverfahren, das das Risiko politischer Blockaden verringern soll.⁸² Das vorgeschlagene Instrument ist breiter angelegt als das ACI und zielt offenbar auf Verhalten, das möglicherweise keinen wirtschaftlichen Zwang im Sinne des Artikels 2 darstellt. Doch wo eine akute Konfrontation in den materiellen Anwendungsbereich des ACI fällt, stellt sich dieselbe Frage nach dem Tempo. Statt für solche Fälle notwendigerweise ein sich überschneidendes Instrument zu schaffen, könnte eine Überprüfung ein beschleunigtes Verfahren innerhalb des ACI selbst erwägen, etwa durch deutlich verkürzte Fristen oder, unter eng umrissenen Umständen besonders schwerer und unmittelbar drohender Schäden, durch die Möglichkeit vorläufiger Maßnahmen bis zum Abschluss des ordentlichen Verfahrens. Eine solche Option würde sorgfältig definierte Schwellen und Sicherungen erfordern. Es ginge nicht darum, die materielle Schwelle für wirtschaftlichen Zwang zu senken, sondern sicherzustellen, dass das ACI dort handlungsfähig bleibt, wo Verzögerung dem Instrument seine praktische Wirkung nähme.

Schlussfolgerung

Ziel dieser Reformen wäre es nicht, das ACI zu einem aggressiveren Instrument zu machen, sondern es über die gesamte Bandbreite der Situationen hinweg glaubwürdiger zu machen, für die es geschaffen wurde. Frühe Verfahrensschritte sollten vergleichsweise leicht, vorhersehbar und technokratisch sein und auf Indikatoren beruhen, die die Kommission bereits erstellt, denn ihre Hauptfunktion ist es zu signalisieren, dass Zwang erkannt wurde und dass fortgesetztes Verhalten einen zunehmend glaubwürdigen Preis haben wird. Das Verfahren sollte zudem schneller voranschreiten können, wo Dringlichkeit es erfordert, während ein Solidaritätsmechanismus die Möglichkeit von Drittländern verringern würde, die ungleiche Verteilung der Kosten des Zwangs oder der Reaktion der Union auszunutzen. Das schwierige politische Ringen um die genauen Kosten, die die Union aufzuerlegen bereit ist, sollte später stattfinden und könnte, wenn die Signalfunktion des ACI wie vorgesehen wirkt, ganz entbehrlich werden. Ein glaubwürdiges ACI sollte daher in der Lage sein, sowohl Deeskalation herbeizuführen, bevor Gegenmaßnahmen nötig werden, als auch entschlossen zu verhältnismäßiger Vergeltung überzugehen, wenn sie es werden.