Wettbewerbsrecht und Investitionsprüfung: verflochtene Schicksale angesichts der Geopolitik?

Dieser Beitrag wurde ursprünglich auf Englisch vom GTPO veröffentlicht und mit Unterstützung künstlicher Intelligenz übersetzt.

Zusammenfassung

Wettbewerbsrecht und Investitionsprüfung entstammen grundverschiedenen Denktraditionen: Die eine wurde um Verbraucherwohlfahrt und Marktstruktur herum errichtet, die andere um nationale Sicherheit und öffentliche Ordnung. Über Jahrzehnte blieben ihre jeweiligen Logiken weitgehend voneinander getrennt. Heute konvergieren sie unter einem gemeinsamen Druck: der Geopolitisierung der Wirtschaftsbeziehungen, die beide Instrumente in Werkzeuge strategischer Staatskunst verwandelt.

Das vorliegende Policy Paper vertritt die These, dass diese Konvergenz konkrete Risiken erzeugt, die die Grundzwecke beider Regime bedrohen. Die gleichzeitige und sich beschleunigende Mobilisierung von Wettbewerbsrecht und Investitionsprüfung im Dienst geopolitischer Ambitionen, in der Europäischen Union, den Vereinigten Staaten und China, höhlt die Neutralität der Wirtschaftsregulierung aus, schafft ein vielschichtiges „Spinnennetz“ von Verfahren, das Investoren belastet, ohne einen entsprechenden öffentlichen Nutzen zu stiften,¹ stellt das Gefüge in Frage, auf dem die Globalisierung aufgebaut wurde, und droht, einen neuen Typus von Protektionismus zu institutionalisieren.

Das Policy Paper schließt mit einem dreigliedrigen Weg nach vorn: einer Rückbesinnung des Kartellrechts auf seinen bürgerschützenden Kern; einer Wiederbelebung echter Industriepolitik außerhalb der Regulierungssphäre; und dem wechselseitigen Austausch bewährter Praktiken: ökonomische Strenge, importiert in die Investitionsprüfung; rechtliche Klarheit, importiert in die Wettbewerbsdurchsetzung.

Einleitung: zwei Instrumente, unterschiedliche Wurzeln

Wettbewerbsrecht und Investitionsprüfung teilen ein grundlegendes Merkmal: Beide sind regulatorische Eingriffe der öffentlichen Gewalt in den Markt zum Schutz übergeordneter Ziele. Darüber hinaus gehen ihre Ursprünge, ihre ursprüngliche Ausgestaltung und ihre Begründungslogik deutlich auseinander.

Das Kartellrecht wurde geschaffen, um die Struktur der Märkte und die Wohlfahrt der Verbraucher vor der Akkumulation privater wirtschaftlicher Macht zu schützen. In seiner amerikanischen Gründungsform war der Sherman Act von 1890 ein Instrument gegen private Konzentrationen. Die in Parker v. Brown (1943) entwickelte State action doctrine nahm hoheitliches Handeln ausdrücklich aus der Reichweite des Kartellrechts aus. Die implizite Prämisse lautete, dass Staat und Markt verschiedenen normativen Ordnungen angehörten.

Die europäische Kartellrechtstradition teilt diese Grundwerte, entwickelte sich jedoch aus einer eigenen geistigen Quelle: dem Ordoliberalismus. Er begriff das Wettbewerbsrecht als konstitutionelle Garantie individueller wirtschaftlicher Freiheit und als Bollwerk gegen Konzentrationen sowohl privater als auch öffentlicher Macht.² Der Grundsatz, dass wettbewerbliche Märkte einen institutionellen Rahmen brauchen, um zu funktionieren, dass der Staat die Bedingungen des Wettbewerbs aktiv aufrechterhalten und zugleich davon absehen muss, sie zu verzerren, wurde zum geistigen Fundament des europäischen Wettbewerbsrechts, wie es 1957 in den Römischen Verträgen verankert wurde.

Die Investitionsprüfung entsprang einem gänzlich anderen Impuls: dem Schutz der souveränen Sphäre vor äußerer Einflussnahme, insbesondere in Fragen von Sicherheit und Verteidigung. In ihrer klassischen Form, ob durch das Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) in den Vereinigten Staaten seit 1975 oder durch die frühen nationalen Prüfmechanismen in Frankreich unter Federführung des Wirtschaftsministeriums, war der Anwendungsbereich bewusst eng gefasst: militärische Vermögenswerte, kritische Infrastrukturen, öffentliche Ordnung. Nur Investitionen, die die nationale Sicherheit tatsächlich bedrohen konnten, rechtfertigten eine Sonderbehandlung.

Beide Felder entwickelten sich in den folgenden Jahrzehnten parallel, jedoch in unterschiedlichem Tempo. Das Kartellrecht wurde zu einer Säule der institutionellen Architektur der großen kapitalistischen Volkswirtschaften. Die EU verankerte es unmittelbar in ihrer Verfassungsordnung und erhob den unverfälschten Wettbewerb zum Vertragsziel; die USA bauten über die Antitrust Division des Department of Justice (DOJ) und die Federal Trade Commission (FTC) einen ausgefeilten, überparteilichen Durchsetzungsapparat auf. Die Investitionsprüfung blieb vergleichsweise unterentwickelt und wurde nur sparsam angewandt. Die Zahl der untersagten oder mit Auflagen versehenen Transaktionen blieb in allen großen Rechtsordnungen vor den 2010er Jahren gering; CFIUS gab die überwiegende Mehrheit der Transaktionen ohne Maßnahmen frei, und die europäischen Regime waren, wo und wann es sie überhaupt gab, weitgehend reaktiv und sektoral begrenzt.³

Dennoch verschwand die Frage, ob beide Instrumente im Dienst weiter gefasster politischer Ziele eingesetzt werden sollten, während dieser gesamten Zeit nie vollständig, und wiederkehrende Episoden beleuchteten die unterschwelligen Spannungen, die später strukturell werden sollten.

Im Wettbewerbsrecht waren die Bruchlinien von den ersten Tagen der EU-Fusionskontrollverordnung an sichtbar. Im Oktober 1991 erließ die Europäische Kommission ihre allererste Untersagungsentscheidung nach der Fusionskontrollverordnung: den geplanten Erwerb von de Havilland, einem damals im Besitz von Boeing befindlichen kanadischen Flugzeughersteller, durch das französisch-italienische Konsortium ATR (Aerospatiale/Alenia).⁴ Die Episode war paradigmatisch: Sie machte deutlich, dass die Kommission die Kriterien der Verbraucherwohlfahrt auch gegen ausdrückliche nationale Industriepräferenzen anwenden würde, und zugleich, dass industriepolitischer Druck auf die Wettbewerbsdurchsetzung kein künftiges Risiko, sondern eine unmittelbare politische Realität war. Die folgenden Jahrzehnte brachten wiederkehrende Auseinandersetzungen entlang derselben Achse: die Untersagung von GE/Honeywell im Jahr 2001, die das US-DOJ freigegeben hatte; wiederholte Kontroversen um staatliche Beihilfen für nationale Fluggesellschaften; und vor allem die Entscheidung Siemens/Alstom von 2019, mit der die Kommission erneut einen deutsch-französischen Zusammenschluss untersagte, der einen „europäischen Champion“ im Schienenverkehr schaffen sollte, ausdrücklich gegen die gemeinsame Position von Berlin und Paris. Kritik am Verbraucherwohlfahrtsstandard als alleinigem Kriterium der Fusionskontrolle gab es nicht nur in Europa: In den Vereinigten Staaten argumentierte eine anhaltende akademische und politische Kritik, der Standard versäume es durch seine ausschließliche Konzentration auf Preiseffekte, weiter reichende Schäden für Arbeitnehmer, Zulieferer, den demokratischen Wettbewerb und die Marktstruktur zu erfassen.⁵ In China war das 2007 erlassene Antimonopolgesetz von Anfang an darauf angelegt, neben Zielen der Verbraucherwohlfahrt auch staatlichen Industriezielen zu dienen, ein doppeltes Mandat, das die chinesischen Regulierungsbehörden stets offener ausgelegt haben als ihre westlichen Pendants.⁶

Bei den ausländischen Direktinvestitionen (FDI) hatte die Politisierung der Investitionsprüfung eine ebenso lange Vorgeschichte. In den Vereinigten Staaten führte die Sorge des Kongresses über japanische Investitionen in strategische US-Vermögenswerte in den 1980er und frühen 1990er Jahren, am eindrücklichsten beim Erwerb des Rockefeller Center durch Mitsubishi Estate 1989, 1988 zum Exon-Florio Amendment zum Defense Production Act, das dem Präsidenten erstmals die gesetzliche Befugnis verlieh, ausländische Übernahmen aus Gründen der nationalen Sicherheit zu untersagen, und zum anschließenden Byrd Amendment von 1992, das eine CFIUS-Untersuchung vorschrieb, wenn der Erwerber ein staatlich kontrolliertes ausländisches Unternehmen war.⁷ Die Episode von 2005, in der das chinesische Staatsunternehmen China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) sein Angebot für Unocal nach nahezu einstimmiger Opposition des Kongresses und der Verabschiedung der House Resolution 344, die die Transaktion zur potenziellen Bedrohung der nationalen Sicherheit erklärte, zurückzog, sowie das gleichzeitige politische Scheitern der Übernahme des Betriebs von Hafenterminals an sechs US-Standorten durch Dubai Ports World zeigten, dass die FDI-Prüfung ebenso sehr zu einer politischen wie zu einer technischen Übung geworden war.⁸ In Europa vollzog sich dieselbe Entwicklung: Die nationalen Regierungen verschärften ihre Prüfregime schrittweise. In Frankreich dehnte das sogenannte „Montebourg-Dekret“ (Dekret 2014-479) den Anwendungsbereich der obligatorischen Vorabgenehmigung auf Energie, Wasser, Telekommunikation, Verkehr und öffentliche Gesundheit aus, in einer Episode, die weithin als politische Ad-hoc-Reaktion auf die geplante Übernahme von Alstom durch General Electric gedeutet wurde, und damit als Antwort auf die schwindende industrielle Basis des Landes.⁹ 2014 lag die Zahl der FDI-Anmeldungen beim französischen Schatzamt bei 105; 2025 hatte sie 417 erreicht.¹⁰ Deutschland, Italien und das Vereinigte Königreich verfolgten analoge Wege: Deutschland verschärfte sein Außenwirtschaftsgesetz ab 2017 schrittweise, Italien führte mit dem Gesetzesdekret 21/2012 das „Golden Power“-Regime ein, und das Vereinigte Königreich erließ den National Security and Investment Act 2021, ein eigenständiges, vollständig vom Wettbewerbsrecht getrenntes Regime mit Anmeldepflicht in 17 sensiblen Sektoren und einer erheblich erweiterten call-in-Befugnis.¹¹

Teil I: Die Geopolitisierung beider Instrumente: ein Paradigmenbruch

1.1 Ein gemeinsamer Bruch

Über diese frühen Herausforderungen hinaus stellt der gegenwärtige Kontext ein qualitativ anderes Phänomen dar. Was wir erleben, ist keine allmähliche Drift, sondern ein echter Paradigmenbruch, der FDI-Prüfung und Wettbewerbsrecht auf eine gemeinsame Bahn zieht und zugleich die Grundprämissen beider aushöhlt. Die Geopolitisierung der Wirtschaftsbeziehungen biegt bestehende Instrumente nicht nur auf neue Zwecke hin; sie stellt die konzeptionellen und rechtlichen Grundlagen der regulatorischen Neutralität in Frage, die beide Regime verkörpern sollten.

Im Kern dieses Bruchs steht eine Veränderung der Funktion von Regulierung selbst. Sowohl das Wettbewerbsrecht als auch die Investitionsprüfung waren als Systeme konzipiert, deren Autorität zu einem großen Teil aus ihrer institutionellen Unabhängigkeit herrührte: Die Wettbewerbsdurchsetzung wandte neutrale Kriterien der Verbraucherwohlfahrt oder der Marktstruktur an, die Investitionsprüfung eng begrenzte Bewertungen echter Sicherheitsrisiken.

Was jetzt geschieht, ist die bewusste Unterordnung dieser Prinzipien unter geopolitische Präferenzen. Diese Neuausrichtung macht die Nationalität von Unternehmen zu einem wesentlichen und differenzierenden Kriterium für ihre Behandlung durch die öffentlichen Behörden. Sie unterwirft die Anwendung beider Instrumente, des Kartellrechts ebenso wie der FDI-Prüfung, wirtschaftlichen und politischen Aufgaben, für die sie nicht geschaffen wurden. Wettbewerbsbehörden werden, in unterschiedlichem Maße, zu Armen der Industriepolitik. Prüfstellen werden zu Instrumenten geopolitischer Staatskunst.

Die Folgen reichen weit über die einzelnen betroffenen Transaktionen hinaus. Verwaltungen gewinnen neue Befugnisse, deren Ausübung naturgemäß zyklisch instabil ist: Was die eine Regierung als strategisch einstuft, muss die nächste nicht so sehen. Unternehmen werden zu Trägern souveräner Interessen erklärt, eine Exponierung, die eigene strategische Risiken birgt und wechselseitige Verwundbarkeit für ihre Beschäftigten, Geschäftspartner und Gastgemeinden im Ausland erzeugt. Diese Effekte sind nicht theoretisch; sie sind gleichzeitig in allen drei großen Wirtschaftsblöcken der Welt sichtbar.

1.2 Die Europäische Union: strategische Autonomie als Regulierungsdoktrin

Die Entwicklung der EU veranschaulicht die Neuausrichtung am deutlichsten. Die Gründungsarchitektur der EU beruhte auf dem freien Kapitalverkehr als einer Grundfreiheit. Schon die Verabschiedung der Verordnung (EU) 2019/452 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union im Jahr 2019 stellte daher einen bedeutenden doktrinären Wandel dar: Erstmals erkannte ein Block, der ursprünglich um das Prinzip der Kapitalmobilität herum konstituiert worden war, die Legitimität einer systematischen, koordinierten Kontrolle ausländischer Investitionen an.¹²

Parallel dazu verschärften und politisierten die Mitgliedstaaten schrittweise ihre nationalen Regime. Frankreich erweiterte seinen Prüfrahmen durch aufeinanderfolgende Dekrete in den Jahren 2018, 2019 und 2020, erweiterte stetig die Liste der Sektoren und senkte die Beteiligungsschwellen, die eine Prüfung auslösen. Deutschland nutzte sein novelliertes Außenwirtschaftsgesetz, um eine Reihe chinesischer Übernahmen in sensiblen Industriesektoren zu untersagen oder mit Auflagen zu versehen. Italiens „Golden Power“-Regime wurde immer häufiger herangezogen. Diese Entwicklungen spiegelten nicht nur technische Anpassungen wider, sondern einen Wandel der geostrategischen Annahmen, die den Regulierungssystemen zugrunde liegen: Die implizite Vermutung, ausländisches Kapital sei neutral, war durch die explizite Vermutung ersetzt worden, dass seine Herkunft für das öffentliche Interesse relevant ist.

Die Revision der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen von 2026 ging noch weiter: Sie schrieb nationale Prüfmechanismen in allen Mitgliedstaaten verbindlich vor und erweiterte den Anwendungsbereich auf in der EU ansässige Unternehmen, die von ausländischen Investoren kontrolliert werden, womit sie die Lücke schloss, durch die Übernahmen von EU-Tochtergesellschaften ausländisch kontrollierter Konzerne zuvor der Prüfung entgangen waren.¹³ Wie Professor Ioannis Kokkoris dokumentiert, ergibt sich daraus in der Summe eine potenzielle Matrix von bis zu 29 getrennten Genehmigungserfordernissen für eine einzige Transaktion, gleichzeitig nach der EU-Fusionskontrollverordnung (EUMR), den nationalen FDI-Prüfregimen und der Verordnung über drittstaatliche Subventionen (FSR), eine regulatorische Dichte ohne Beispiel in grenzüberschreitenden M&A-Transaktionen.¹⁴

Auf der Wettbewerbsseite war die Entwicklung nicht minder bedeutsam. Mario Draghis Bericht von 2024 zur Zukunft der europäischen Wettbewerbsfähigkeit forderte ausdrücklich, die Fusionskontrolle mit Blick auf europäische industriepolitische Ziele anzuwenden, einschließlich der Erleichterung des Entstehens europäischer Champions in der Telekommunikation und anderen kapitalintensiven Sektoren.¹⁵ Der am 30. April 2026 veröffentlichte und bis zum 26. Juni zur öffentlichen Konsultation gestellte Entwurf der Europäischen Kommission für neue Fusionsleitlinien ging noch weiter und verknüpfte die Wettbewerbsdurchsetzung ausdrücklich mit Zielen technologischer Souveränität und Resilienz, in direkter Anlehnung an den Kompass für Wettbewerbsfähigkeit von 2025.¹⁶ Die Kommission erweiterte zudem den Anwendungsbereich des Verweisungsmechanismus nach Artikel 22, um killer acquisitions unterhalb der Schwellenwerte zu erfassen. Die Verordnung über drittstaatliche Subventionen führte unterdessen eine dritte Regulierungsebene ein und unterwarf staatlich gestützte Investoren aus Drittstaaten einem neuen, der Fusionskontrolle nachgebildeten Vorabanmelderegime.¹⁷

Jeder dieser Schritte hat eine vertretbare Begründung. Die Verringerung strategischer Abhängigkeiten bei kritischen Technologien oder Halbleitern ist ein kohärentes politisches Ziel, und kaum ein ernsthafter Beobachter bestreitet das. Die Schwierigkeit liegt in der kumulativen Logik: Jedes Instrument wird auf strategische Autonomie hin neu justiert, und der kombinierte Effekt besteht darin, einstmals neutrale Schiedsrichter über Marktstruktur und Sicherheitsrisiken in Durchsetzungsinstrumente einer industrie- und geoökonomischen Agenda zu verwandeln.

1.3 Die Vereinigten Staaten: von der Sicherheitsdoktrin zur Kartellpolitik

Die Entwicklung der Vereinigten Staaten zeigt, wie eine sicherheitsorientierte Grundhaltung gegenüber ausländischen Investitionen nach und nach auf die Wettbewerbsdurchsetzung selbst übergegriffen hat.

Bei FDI war die Richtung durch die Doktrin lange vor den jüngsten Episoden vorgegeben. Die Executive Order 14083 von Präsident Biden vom 15. September 2022, die erste förmliche präsidentielle Weisung zu den Prüfkriterien von CFIUS, wies den Ausschuss an, fünf Faktoren der nationalen Sicherheit mit Bezug auf technologische Führerschaft, sensible Daten und die Resilienz von Lieferketten vorrangig zu berücksichtigen.¹⁸ Die anschließende Nationale Sicherheitsstrategie von 2022 bezeichnete den Wettbewerb mit China als pacing challenge für die strategische Politik der USA und rückte CFIUS ins Zentrum einer gesamtstaatlichen Antwort auf Fragen der wirtschaftlichen Sicherheit. Vor diesem Hintergrund veranschaulichte die Entscheidung Präsident Bidens vom 3. Januar 2025, die Übernahme von US Steel durch Nippon Steel zu untersagen, obwohl Japan ein förmlicher Verbündeter der USA ist, Nippon Steel bereits über eine erhebliche Produktionspräsenz in den USA verfügte und CFIUS selbst keinen internen Konsens erzielen konnte, wie weit die politische Logik die technische Sicherheitsbewertung verdrängt hatte.¹⁹ Die von Präsident Trump am 7. April 2025 angeordnete erneute CFIUS-Prüfung de novo und die endgültige Freigabe der Transaktion am 13. Juni 2025 im Rahmen einer beispiellosen „Golden Share“-Vereinbarung zur nationalen Sicherheit²⁰ lösten die unmittelbare Blockade, bestätigten aber, dass CFIUS-Ergebnisse ebenso sehr politische Verhandlung wie Sicherheitsanalyse widerspiegeln.

Im Kartellrecht war der Wandel ebenso gewollt. Die damalige Assistant Attorney General Gail Slater rahmte in ihrer Rede an der Notre Dame Law School im April 2025 den Ansatz der Regierung ausdrücklich als „America First Antitrust“ und stellte die Interessen der „vergessenen“ Arbeitnehmer, kleinen Unternehmen und des amerikanischen verarbeitenden Gewerbes über den Verbraucherwohlfahrtsstandard.²¹ Die Trump-Regierung hob am 15. August 2025 die Executive Order der Biden-Ära zum Wettbewerb auf²² und verlagerte die Durchsetzung hin zur Akzeptanz von Verhaltens- und Veräußerungszusagen, die eher an politischen als an ökonomischen Zielen ausgerichtet sind. Der Vergleich im Fall Omnicom/Interpublic, dessen Consent Order ein Verbot vorschrieb, Werbeausgaben nach politischen Standpunkten zu steuern, veranschaulichte, wie kartellrechtliche Abhilfemaßnahmen zu einem Instrument politischer Regulierung geworden waren.²³ Die FTC hielt am interventionistischen Rahmen der Fusionsleitlinien von 2023 fest.²⁴ Eine weitere strukturelle Frage, die es sich zu stellen lohnt, ist, ob die anhaltende Konzentration der US-Unternehmensmärkte in den vergangenen zwei Jahrzehnten, in der akademischen Literatur dokumentiert und im Aufstieg der Mega-Plattformen verkörpert, nicht selbst ein früheres Versagen der kartellrechtlichen Unabhängigkeit widerspiegelt, bei dem die Durchsetzung zugunsten großer US-Konzerne selektiv gelockert wurde, auf eine Weise, die nationalen Champions zugutekam, bevor diese Sprache explizit wurde.²⁵

1.4 China: Staatsstrategie als Regulierungsarchitektur

Chinas Ansatz ist der am stärksten integrierte und am offensten erklärte: Wettbewerbsdurchsetzung und Investitionsprüfung sind konstitutive Bestandteile der nationalen Wirtschaftsstrategie. Die 2018 durch die Zusammenlegung der Behörden für Wettbewerb, Preisaufsicht und Qualitätsüberwachung geschaffene State Administration for Market Regulation (SAMR) operiert innerhalb dieses strategischen Rahmens.

Die doktrinäre Grundlage dieser Integration lässt sich auf aufeinanderfolgende Fünfjahrespläne und sektorale Strategien zurückführen. Chinas 14. Fünfjahresplan (2021–2025), im März 2021 vom Nationalen Volkskongress verabschiedet, benennt ausdrücklich strategische aufstrebende Industrien, darunter Informationstechnologie der neuen Generation, Halbleiter, neue Energien, fortgeschrittene Fertigung, Biotechnologie sowie Luft- und Raumfahrt, als Ziele staatlich gelenkter industrieller Entwicklung.²⁶ Die im Rahmen des 13. Fünfjahresplans formulierte Strategie „Made in China 2025“ setzte das Ziel der inländischen Dominanz in zehn strategischen Fertigungssektoren.

2025 erreichte Chinas Fusionskontrolle ein in ihrer Geschichte beispielloses Maß an Interventionismus. SAMR erteilte sechs Freigaben unter Auflagen und sprach zwei Untersagungen aus, wobei sich die Prüfungen auf Sektoren konzentrierten, die sich unmittelbar mit den strategischen Prioritäten des 14. Fünfjahresplans decken: Agrarwirtschaft (Bunge/Viterra), Halbleitersoftware (Synopsys/Ansys, Gegenstand einer 12-monatigen Prüfung), Cybersicherheit (Keysight/Spirent) und Lithiumabbau (Codelco/SQM).²⁷ Wettbewerbsverfahren mit Auslandsbezug gegen Google, Nvidia und Qualcomm wurden in Momenten erhöhter Handelsspannungen zwischen den USA und China öffentlich signalisiert, im Einklang mit der Erklärung von SAMR-Direktor Luo Wen Ende 2024, die kartellrechtliche Durchsetzung mit Auslandsbezug werde in strategisch wichtigen Sektoren „stetig und umsichtig“ verstärkt.

China erließ im Januar 2020 sein Gesetz über ausländische Investitionen und schuf damit einen einheitlichen Rechtsrahmen, der drei getrennte Gesetzesregime ablöste. Am 19. Dezember 2020 verkündeten Chinas Nationale Entwicklungs- und Reformkommission (NDRC) und das Handelsministerium (MOFCOM) gemeinsam die Maßnahmen zur Sicherheitsüberprüfung ausländischer Investitionen, die am 18. Januar 2021 in Kraft traten und einen bei der NDRC angesiedelten, CFIUS-ähnlichen behördenübergreifenden Prüfmechanismus mit Anmeldepflicht für Investitionen in militärbezogenen Bereichen, kritischen Informationsinfrastrukturen, Energie, Verkehr und Finanzdienstleistungen einrichteten.²⁸ Dieses Regime von 2021 stellte seinerseits eine erhebliche Verschärfung gegenüber dem früheren Rahmen von 2011 nach dem Antimonopolgesetz dar.

Peking machte an der Grenze nicht halt. Der chinesische Staatsrat veröffentlichte am 1. Juni 2026 mit dem Erlass Nr. 837 eine Verordnung, die am 1. Juli 2026 in Kraft trat und die zuvor getrennten Regime der NDRC und des MOFCOM zur Kontrolle von Auslandsinvestitionen in einem einzigen sicherheitsorientierten Rahmen zusammenführte. Mit stärkerer Rechtsgrundlage, unmittelbaren Verwaltungssanktionen und einem Anwendungsbereich, der sich auf indirekte Strukturen einschließlich Technologielizenzierung und Personalentsendung erstreckt, markiert die Verordnung einen Übergang von der Steuerung von Kapitalflüssen zu einem strategisch koordinierten Rahmen des nationalen Interesses, mit Folgen nicht nur für chinesische Unternehmen, sondern für jeden ausländischen Partner, der mit chinesischen Unternehmen in Joint Ventures, Lizenzvereinbarungen oder Lieferkettenbeziehungen steht.²⁹

Teil II: Theoretische und konkrete Risiken: das Zerreißen des Schleiers

2.1 Der Schleier des Nichtwissens und die Abstraktion des Wirtschaftsrechts

John Rawls schlug in A Theory of Justice (1971) den „Schleier des Nichtwissens“ als Grundbedingung gerechter Institutionengestaltung vor: Gerechtigkeitsprinzipien sollten von Parteien gewählt werden, die ihre Stellung in der Gesellschaft nicht kennen.³⁰ Abstraktion verhindert, dass Eigeninteresse sich als Prinzip verkleidet. Institutionen, die in Unkenntnis dessen gestaltet sind, wer von ihnen profitiert, und als so gestaltet wahrgenommen werden, genießen eine andere Art von Autorität als solche, deren Regeln sichtbar darauf zugeschnitten sind, bestimmte Ergebnisse zu begünstigen.

Das Wirtschaftsrecht funktioniert nach einer strukturell analogen Logik. Der Verbraucherwohlfahrtsstandard, der Test der erheblichen Behinderung wirksamen Wettbewerbs (SIEC), das Verbot staatlicher Beihilfen in der EU: Alle sind Formen kodifizierter Abstraktion, dazu bestimmt, wirtschaftliche Ressourcen anhand neutraler Ex-ante-Kriterien zuzuweisen, die unabhängig von der Identität der Beteiligten gelten. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat festgestellt, dass die politische Tragfähigkeit jedes Wettbewerbsstandards von seiner Vorhersehbarkeit abhängt und davon, dass die Öffentlichkeit seine Kriterien als wirklich neutral verstehen kann.³¹ Wird dieser Schleier gelüftet, insbesondere wenn die Nationalität des Erwerbers, die Flagge über der Konzernzentrale oder die politische Priorität der Regierung des Erwerbers zum entscheidenden Kriterium wird, bricht die Abstraktion zusammen. Die Wirtschaftsregulierung hört auf, neutraler Schiedsrichter zu sein, und wird zum Machtinstrument.

Das Risiko ist spezifischer, als es zunächst scheint. Sowohl das Wettbewerbsrecht als auch die Investitionsprüfung werden unter den gegenwärtigen Bedingungen in einer Weise instrumentalisiert, die geopolitische Präferenz an die Stelle wirtschaftlicher Neutralität setzt. Dieser Wandel mag in einer multipolaren Welt unvermeidlich sein, und in gewisser Hinsicht ist er bereits im Gange. Aber er verändert die Regulierungsarchitektur, die Europa und die Vereinigten Staaten unter den Annahmen der wirtschaftlichen Globalisierung aufgebaut haben, von Grund auf. Damit er verantwortungsvoll und legitim umgesetzt werden kann, müssen seine systemischen Folgen vollständig antizipiert und transparent debattiert werden, was bislang nicht geschehen ist.

2.2 Wettbewerbsrisiko: institutionalisierte Marktmacht

Wird die Wettbewerbsdurchsetzung darauf ausgerichtet, der Industriepolitik statt der Verbraucherwohlfahrt zu dienen, besteht das strukturelle Risiko in der Verfestigung von Marktmacht. Die Schaffung europäischer Champions in der Telekommunikation, wie sie der Draghi-Bericht befürwortet und wie sie teilweise in den Entwurf der Kommission für die Fusionsleitlinien von 2026 eingeflossen ist,³² würde Märkte konzentrieren, die derzeit auf Ebene der Mitgliedstaaten wettbewerblich sind. Ökonomen haben eingewandt, dieser Ansatz würde zulassen, dass fusionierte Unternehmen Märkte beherrschen, ohne dass belegt wäre, dass Größe auf EU-Ebene die behaupteten Verbrauchervorteile erzeugt; empirische Analysen legen nahe, dass Größenvorteile in der Telekommunikation bescheiden sind und von denjenigen, die eine Konsolidierung rechtfertigen wollen, häufig überzeichnet werden.³³ Champions garantieren keine Wettbewerbsfähigkeit; oft schützen sie etablierte Anbieter vor dem heimischen Wettbewerbsdruck, der sie erst hervorbringt. Die Untersagung von Siemens/Alstom und das anschließende Abschneiden der europäischen Schienenfahrzeughersteller auf den Weltmärkten sollten diejenigen nachdenklich stimmen, die glauben, die Kommission habe schlicht falsch gelegen.

Im US-Kontext birgt die Instrumentalisierung des Kartellrechts für politische Ziele ein anderes Risiko: die Erosion der Glaubwürdigkeit des Regimes als unabhängige Institution. Wenn Vergleichsbedingungen in Fusionsfällen darauf angelegt sind, konservative Meinungsäußerung statt Verbraucherwohlfahrt zu schützen, wie in der Consent Order im Fall Omnicom/Interpublic,³⁴ verschwimmt die Grenze zwischen Kartellrechtsdurchsetzung und politischer Regulierung auf eine Weise, die letztlich beide schwächt.

Ein weiteres, dem Wettbewerbskontext eigenes Risiko ist die kategoriale Verwirrung. Industriepolitische Entscheidungen darüber, welche Wertschöpfungsketten entwickelt, welche Sektoren priorisiert, welche Fähigkeiten erhalten werden sollen, erfordern aktive strategische Abwägung und fiskalisches Engagement. Eine Lockerung der Fusionskontrolle leistet weder das eine noch das andere: Sie erkennt akkumulierte Marktmacht an, verschafft Regierungen oder Gesellschaften aber keine kohärente strategische Vision. Beides zu vermengen erzeugt den Anschein einer Industriestrategie, während regulatorische Zurückhaltung an die Stelle echter produktiver Investitionen tritt.

2.3 Risiko der Investitionsprüfung: Verfestigung von Ineffizienz

Auf der FDI-Seite verläuft das Risiko in eine andere Richtung. Wenn jeder Eigentumsübergang an einen ausländischen Investor in einem weit gefassten „strategischen“ Sektor eine Prüfung auslöst, unabhängig vom tatsächlichen Verhalten des Investors oder den tatsächlichen Wirkungen der Transaktion, werden Prüfmechanismen zu Instrumenten industriellen Protektionismus statt zu Instrumenten des Sicherheitsschutzes. Wie Kokkoris argumentiert, birgt die Übertragung der Befugnis zur FDI-Prüfung an politische Akteure das erhebliche Risiko, dass industriepolitische Präferenzen unter dem Vorwand einer Bewertung der nationalen Sicherheit vorangetrieben werden, mit der Folge inkonsistenter Prioritäten über politische Zyklen hinweg.³⁵

Die bisherigen Daten deuten darauf hin, dass die Prüfsysteme in ihren Ergebnissen weitgehend offen bleiben: Zwischen 2020 und 2023 gaben die FDI-Prüfverfahren in der EU die überwältigende Mehrheit der Transaktionen frei, wobei die Genehmigungsquote von 91 % im Jahr 2020 auf 96 % im Jahr 2021 stieg.³⁶ Das Risiko liegt daher nicht in einer gegenwärtigen Abschottung der Märkte, sondern in der fortschreitenden Ausweitung des „strategischen“ Perimeters und in der abschreckenden Wirkung, die diese auf Investitionsentscheidungen weit im Vorfeld der Anmeldung entfaltet.

2.4 Definitorischer Kollaps: wenn alles strategisch ist, ist nichts strategisch

Das Wettbewerbsrecht leidet an einem grundlegenden Kohärenzproblem, wenn Ausnahmen vervielfacht werden: Wenn Marktbeherrschung für nationale Champions akzeptabel ist, wenn staatliche Beihilfen für strategische Sektoren zulässig sind, wenn Fusionsleitlinien auf die Industriepolitik zugeschnitten werden, dann wird die Regel zur Ausnahme und die Ausnahme zur Regel. Es gibt keine neutrale Grundlinie mehr, auf die sich die Abweichungen beziehen ließen.

Dieselbe Logik gilt für die Investitionsprüfung. Sicherheit ist per definitionem eine enge Kategorie. Legitime Sicherheitsinteressen, kritische militärische Infrastrukturen, Dual-Use-Technologien mit unmittelbarer Waffenanwendung, nachrichtendienstlich relevante Vermögenswerte, rechtfertigen eine Prüfung mit Nachdruck. Wenn sich der Begriff gleichzeitig auf Daten, Medien, Ernährungssicherheit, Finanzdienstleistungen und Pharmazeutika ausdehnt, wird die Kategorie so weit, dass sie kein begrenzendes Prinzip mehr bietet.³⁷ An diesem Punkt lautet die Frage nicht mehr, was die Prüfung schützt, sondern was sie ausschließt, und die Antwort lautet: immer weniger.

2.5 Regulatorische Kumulation und das Spinnennetz: die konkrete Wirkung verflochtener Instrumente

Kokkoris’ zentraler Beitrag in seinem Aufsatz im Yearbook of European Law von 2026 ist die Dokumentation dessen, was er das „Spinnennetz“ („spider’s web“) nennt: eine regulatorische Matrix, durch die eine einzige Transaktion in der EU heute parallele Genehmigungen nach der EUMR, nach bis zu 27 nationalen FDI-Prüfregimen und nach der Verordnung über drittstaatliche Subventionen erfordern kann.³⁸ In den ersten 100 Tagen der Durchsetzung der FSR unterlagen 42 vorangemeldete Fälle gleichzeitig der EU-Fusionskontrolle, 26 einer FDI-Prüfung in einem oder mehreren Mitgliedstaaten und 5 einem nationalen Fusionskontrollverfahren.³⁹

Diese Kumulation hat messbare Folgen: verlängerte Transaktionszeiträume, unverhältnismäßige Compliance-Kosten, erhebliche Rechtsunsicherheit in Rechtsordnungen, in denen die Prüfzeiträume der FDI-Prüfung keinen gesetzlichen Fristen unterliegen (Finnland kennt keine; in Deutschland können sie im gegenseitigen Einvernehmen auf etwa zwölf Monate verlängert werden⁴⁰), sowie abschreckende Wirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen, die kleinere, nicht staatlich gestützte Erwerber im Vergleich zu großen, politisch gut vernetzten unverhältnismäßig treffen.

Teil III: Ein Weg nach vorn: Rationalisierung statt Verzicht

Die Alternative zur gegenwärtigen Entwicklung ist nicht Naivität. Strategische Abhängigkeiten bei Halbleitern, Seltenen Erden und verteidigungsrelevanten Technologien sind real und dokumentiert. Staatlich gestützte Akteure, die die blinden Flecken des Wettbewerbsrechts ausnutzen, um industrielle Ergebnisse zu erzielen, die ihre eigenen Regulierungsrahmen nicht zulassen würden, sind ein reales Problem. Mehrere Autoren haben eine entschiedenere Nutzung von FDI- und Wettbewerbsinstrumenten in einer multipolaren Ordnung mit guten Argumenten verteidigt, und diese Argumente verdienen eine Auseinandersetzung statt einer Abweisung. Aber die gegenwärtige Entwicklung, unkoordiniert, schlecht abgegrenzt und politisch vereinnahmt, verursacht mehr Kosten, als sie Probleme löst, und dieses Urteil erfordert nicht, die Sicherheitsbedenken zu ignorieren, die sie antreiben.

Beide Ökosysteme können zudem in einer Weise voneinander lernen, die die Qualität beider verbessern würde: Die über Jahrzehnte kartellrechtlicher Prüfung entwickelte ökonomische Analyse kann die materielle Prüfung von Entscheidungen der Investitionsprüfung bereichern, die solche Werkzeuge derzeit nur selten einsetzt. Umgekehrt bietet die ausdrückliche Auseinandersetzung der FDI-Prüfung mit gesellschaftlichen Auswirkungen der Kartellrechtsdurchsetzung ein Modell, um legitime nicht marktbezogene Erwägungen besser in einen disziplinierten, gerichtlich überprüfbaren Rahmen zu integrieren.

Drei Richtungen verdienen es, weiterentwickelt zu werden.

3.1 Das Kartellrecht auf seinen demokratischen Kern zurückführen

Das Wettbewerbsrecht ist in seinem Fundament ein demokratisches Instrument: Es schützt die wirtschaftliche Freiheit von Einzelnen, kleinen Unternehmen und Verbrauchern vor der Akkumulation privater Macht. Diese demokratische Dimension ist das, was die OECD als Bedingung der politischen Tragfähigkeit jedes Wettbewerbsstandards benennt: die Fähigkeit der Öffentlichkeit, seine Kriterien als wirklich neutral und konsistent angewandt zu verstehen.⁴¹ Ist diese Glaubwürdigkeit einmal verloren, schwindet die abschreckende Wirkung der Wettbewerbsdurchsetzung zusammen mit ihrer demokratischen Legitimität, und keine institutionelle Umstrukturierung stellt sie rasch wieder her.

Eine Reform des Wettbewerbsrechts im Dienst der Industriepolitik ist nicht in jedem Fall falsch. Wie es die damalige Assistant Attorney General Slater in ihrer Rede in Notre Dame formulierte: „Das Kartellrecht ist ein Skalpell, die Regulierung ein Vorschlaghammer.“⁴² Das gilt in beide Richtungen: Wenn das Kartellrecht ein Skalpell ist, sollte es nicht für Zwecke geführt werden, denen seine Präzision nicht dienen kann.

Konkret bedeutet dies: die Verbraucherwohlfahrt als primäres Entscheidungskriterium in der Fusionsprüfung beizubehalten; den Raum für Erwägungen der „Wettbewerbsfähigkeit“ in der Fusionskontrolle auf dokumentierte, ex ante nachprüfbare und von den Entscheidungsträgern vollständig mitgetragene Effizienzgewinne zu beschränken; und jede förmliche Integration industriepolitischer Ziele in die Wettbewerbsdurchsetzung einer gesetzgeberischen Bestätigung statt bloßer Verwaltungspraxis zu unterwerfen. Der Chips Act im Bereich der staatlichen Beihilfen könnte als Blaupause für einen solchen Ansatz dienen.

3.2 In Industriepolitik als solche reinvestieren

Das grundlegende Problem, das die Instrumentalisierung sowohl des Wettbewerbsrechts als auch der FDI-Prüfung antreibt, ist das Fehlen angemessener industriepolitischer Rahmen. Wenn Regierungen die institutionelle Kapazität, die fiskalischen Mittel oder das politische Mandat fehlen, um industrielle Stärke unmittelbar aufzubauen, greifen sie stattdessen zu regulatorischen Hebeln. Wettbewerbsregeln verbiegen, den Prüfumfang ausweiten: Das sind Ersatzlösungen für die härtere, teurere Arbeit, Wettbewerbsfähigkeit von Grund auf aufzubauen.

Der Rahmen der wichtigen Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse (IPCEI) in der EU, der Chips Act und der US-amerikanische CHIPS and Science Act sind Schritte in die richtige Richtung. Ihre Grenze liegt in der Umsetzung: IPCEI-Verfahren bleiben langsam, die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten unzureichend und die Bewertung der Ergebnisse schwach. Die derzeit in Europa für die Verteidigung diskutierten fiskalischen Mittel bieten die Gelegenheit, im selben politischen Moment eine echte industrielle Investitionsagenda zu verankern, statt eines regulatorischen Surrogats.

3.3 Bewährte Praktiken wechselseitig übertragen

Schließlich sollten Wettbewerbsrecht und FDI-Prüfung voneinander die besten institutionellen Praktiken übernehmen, um Rechtssicherheit und Effizienz besser zu gewährleisten.

Vom Wettbewerbsrecht zur FDI-Prüfung: Die fünfunddreißig Jahre der Anwendung der EUMR haben ein Doktrinengebäude hervorgebracht, das sich durch Transparenz, Verfahrensklarheit und materielle Vorhersehbarkeit auszeichnet. Die FDI-Prüfung hingegen bleibt bewusst opak, politisch gesteuert und über die Rechtsordnungen hinweg stark fragmentiert.⁴³ Die Übernahme der institutionellen Mindeststandards der Wettbewerbsprüfung in die FDI-Prüfung, klare verbindliche gesetzliche Fristen, veröffentlichte Entscheidungskriterien, eine unabhängige institutionelle Prüfung getrennt von der ministeriellen Entscheidung, eine klare gerichtliche Kontrolle, würde die Rechtsunsicherheit, die Investoren derzeit belastet, erheblich verringern, ohne legitime Sicherheitsziele zu gefährden. Die ökonomische Analyse der Investitionswirkungen, einschließlich der Bewertung der Schaffung oder Verringerung von Abhängigkeiten, der Resilienz von Lieferketten und des Technologietransfers, sollte zum Standardbestandteil der Prüfbewertungen werden.

Von der FDI-Prüfung zum Wettbewerbsrecht: Die ausdrückliche Anerkennung des nationalen Interesses als legitimes Regulierungskriterium im FDI-Rahmen bietet dem Wettbewerbsrecht ein Modell, nicht marktbezogene Erwägungen zu integrieren, ohne den Vorrang des Rechtsprinzips aufzugeben. Die Ausnahme des Artikels 21 Absatz 4 EUMR für die öffentliche Sicherheit, die Medienvielfalt und die Aufsichtsregeln zeigt, dass eine solche Integration innerhalb eines regelbasierten Rahmens rechtlich möglich ist. Die Frage ist eine der Disziplin: Die Ausnahme muss eng, definiert und gerichtlich überprüfbar bleiben, statt dass man ihr erlaubt, nach und nach immer mehr von der materiellen Prüfung zu absorbieren.

Schlussfolgerung

Wettbewerbsrecht und Investitionsprüfung sind aus unterschiedlichen Logiken hervorgegangen, haben sich auf unterschiedlichen Wegen entwickelt und konvergieren nun unter geopolitischem Druck. Diese Konvergenz ist im Grundsatz nicht überraschend: In einer Welt umkämpfter wirtschaftlicher Macht war die Grenze zwischen Marktregulierung und strategischer Staatskunst stets umstritten, und etwas anderes vorzugeben wäre eine eigene Form von Naivität.

Die gegenwärtige Entwicklung, gekennzeichnet durch die gleichzeitige Ausweitung des Prüfumfangs, die Neujustierung der Wettbewerbsnormen auf industrielle Ziele und die vielschichtige Vervielfachung paralleler Verfahren, erzeugt keine strategische Stärke. Sie erzeugt regulatorische Komplexität, Investitionsabschreckung, institutionalisierte Marktmacht und einen neuen Protektionismus, der die Verteidigung nationaler Interessen mit der Verteidigung etablierter Anbieter verwechselt.

Echte Souveränität, die sich als die Fähigkeit demokratischer Gesellschaften definieren ließe, dauerhafte kollektive Entscheidungen über ihre wirtschaftliche Zukunft zu treffen, erfordert nicht weniger, sondern eine strengere wirtschaftliche Governance: ein Wettbewerbsrecht, das Bürger statt Champions schützt, eine Investitionsprüfung, die auf reale Sicherheitsrisiken statt auf politische Präferenzen zielt, und eine Industriepolitik, die produktive Kapazitäten aufbaut, statt ersatzweise regulatorische Hebel zu verbiegen. Das sind keine bescheidenen Ambitionen. Aber die Alternative, eine schleichende Ersetzung institutioneller Disziplin durch geopolitische Reflexe, ist schlimmer.